"Гражданин Российской Федерации не может быть лишен... права изменить [гражданство]" (часть 3 статьи 6 Конституции Российской Федерации).
1. В документах Совета Европы право на изменение гражданства прямо не сформулировано, вместе с тем в ряде конвенций и рекомендациях Парламентской Ассамблеи и Комитета Министров закрепляются положения, в той или иной степени затрагивающие проблему изменения гражданства.
Согласно Европейской конвенции о гражданстве от 6 ноября 1997 года (СЕД № 166), государства должны разрешать отказ от гражданства при условии, что бывшие граждане не становятся в результате этого лицами без гражданства (пункт 1 статьи 8). Это обосновывается тем, что желание человека является необходимым фактором поддержания правовой связи с государством, которая характеризует гражданство (пункт 78 Пояснительного доклада к Конвенции). Вместе с тем внутренним законодательством страны может быть предусмотрено, что это положение действует только в отношении граждан, проживающих за границей (пункт 2 статьи 8 Конвенции). В данном контексте "отказ" от гражданства предполагает не только подачу гражданином соответствующего заявления, но и его последующее одобрение компетентным государственным органом (пункт 78 Пояснительного доклада). Если приобретение нового гражданства оговаривается определенными условиями, которые лицу не удалось выполнить, государство, от гражданство которого данное лицо отказалось, должно разрешить восстановление гражданства или признать его утрату несостоявшейся, чтобы предотвратить безгражданство (пункт 79 Пояснительного доклада).
В соответствии с Европейской конвенцией о гражданстве государства-участники должны способствовать восстановлению гражданства своими бывшими гражданами, на законном основании проживающими на его территории (статья 9). Как отмечается в Пояснительном докладе, действие данной статьи распространяется на случаи утраты гражданства как по инициативе лица, так и по инициативе государства или в силу закона. Вместе с тем статья 9 не предполагает права на восстановление гражданства; выполнение ее предписаний обеспечивается, в частности, и путем установления льготных условий для приобретения гражданства данными лицами (пункт 82).
2. В 60-80-е годы прошлого столетия основной акцент делался на сокращение случаев множественного гражданства, поэтому ряд вопросов, касающихся изменения гражданства, рассматривался в данном контексте.
Органы Совета Европы уделяли серьезное внимание проблеме изменения гражданства в смешанных браках (когда супруги имели гражданство различных европейских государств). В Резолюции (77) 12 "О гражданстве супругов, имеющих различное гражданство"1 Комитет Министров признал, что исходя из принципа единства гражданства в рамках одной семьи желательно, чтобы каждый из супругов имел возможность по своему желанию получить гражданство другого супруга в соответствии с процедурой, предусматривающей преимущественное право приобретения гражданства. По мнению Комитета Министров, применительно к вопросам гражданства принцип равноправия должен означать равное отношение к мужчине и женщине в том, что касается условий приобретения гражданства супруга. В связи с этим государствам-членам Совета Европы было рекомендовано устранить различия между мужьями-иностранцами и женами-иностранками в отношении приобретения гражданства страны (пункт 1), предусмотреть, чтобы иностранцы, состоящие в браке с гражданами страны, могли приобрести гражданство на более благоприятных условиях, чем остальные иностранцы (пункт 4), установить для данных лиц срок проживания на территории государства, необходимый для приобретения гражданства, не свыше пяти лет, из них не более трех лет после заключения брака.
В течение длительного времени, в целом ориентируясь на сокращение случаев множественного гражданства, государства-члены Совета Европы делали исключение для смешанных браков и допускали возможность изменения гражданства каждым из супругов без утраты прежнего гражданства. В Рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1081 (1988) "О проблемах гражданства в смешанных браках"2 признается желательным, чтобы в смешанных браках каждый из супругов имел возможность приобрести гражданство другого супруга, не утрачивая своего гражданства (пункт 5). Подобный подход был обусловлен, с одной стороны, необходимостью соблюдения принципа равноправия супругов, с другой - сложностью экономических и социальных проблем, с которыми сталкиваются супруги, состоящие в смешанных браках.
В Европейской конвенции о гражданстве закрепляется общий принцип, согласно которому изменение гражданства одним из супругов во время пребывания в браке не влечет за собой автоматических последствий для гражданства другого супруга (пункт (d) статьи 4). Это положение отражает принцип равноправия мужчин и женщин.
3. В Конвенции о гражданстве (Глава VI) впервые в праве Совета Европы рассматриваются вопросы, связанные с изменением гражданства при правопреемстве государств, то есть в случае перехода ответственности за международные отношения определенной территории от одного государства к другому (пункт 104 Пояснительного доклада к Конвенции). Международное право исходит из презумпции изменения гражданства жителей определенной территории в связи с переходом ее под суверенитет другого государства. Положения Конвенции направлены в первую очередь на то, чтобы лица, проживающие на территории, которая переходит от одного государства к другому, не оказались в силу произошедших изменений в неблагоприятной ситуации. В подобных случаях государства-участники должны соблюдать принцип верховенства права, нормы, касающиеся прав человека, а также специальные принципы, закрепленные в Европейской конвенции о гражданстве, в частности в целях избежания безгражданства (пункт 1 статьи 18).
При принятии решений о предоставлении или сохранении гражданства в случае правопреемства государства должны учитывать следующие факторы:
- наличие реальной и эффективной связи конкретного лица с данным государством (пункт 2(а) статьи 18 Европейской конвенции о гражданстве), что означает "существенную связь" лица с государством (пункт 113 Пояснительного доклада к Конвенции);
- место постоянного проживания лица в момент правопреемства государств (пункт 2(b) статьи 18 Конвенции). Как правило, речь идет о территории, на которую распространяется правопреемство, или о территории государства-предшественника. В Пояснительном докладе особо подчеркивается, что в данном случае не требуется "проживание на законном основании", поскольку существует презумпция того, что лицо, являвшееся гражданином государства непосредственно перед правопреемством, проживало на его территории на законных основаниях (пункт 114);
- волю соответствующего лица (пункт 2(c) статьи 18 Конвенции). Выполнение положений Конвенции предполагает предоставление возможности выбора гражданства либо отказа от навязывания гражданства против воли лица (пункт 115 Пояснительного доклада);
- территориальное происхождение соответствующего лица (пункт 2(d) статьи 18 Конвенции), которое понимается как место рождения самого лица, его родителей, бабушки или дедушки, а также в определенных случаях и как внутреннее гражданство - гражданство субъекта федерации (пункт 116 Пояснительного доклада).
Если государство-правопреемник предусматривает утрату иностранного гражданства в качестве условия приобретения собственного гражданства, применяются положения статьи 16 Европейской конвенции о гражданстве, согласно которым нельзя требовать утраты гражданства, если она невозможна или если данное требование не обосновано (пункт 3 статьи 18 Конвенции). В Пояснительном докладе отмечается, что данные положения имеют особое значение для тех стран, где множественное гражданство обычно не допускается (пункт 117).
Конвенция поощряет урегулирование проблем гражданства путем заключения международных соглашений между заинтересованными государствами с учетом принципов и норм, закрепленных в Главе VI (статья 19).
В статье 20 Конвенции о гражданстве закрепляются принципы, которые государство-правопреемник должно соблюдать в отношении граждан государства-предшественника, постоянно проживающих на территории, перешедшей под его суверенитет, но не являющихся его гражданами. Как отмечается в Пояснительном докладе, данная статья распространяется не только на лиц, которые не подавали заявление о приобретении гражданства, или на тех, чьи заявления были отклонены, но и на тех, чьи заявления находятся в процессе рассмотрения (пункт 119).
Данные лица имеют право остаться в государстве-правопреемнике (пункт 1 (а) статьи 20) и пользоваться социальными и экономическими правами наравне с его гражданами (пункт 1 (b) статьи 20). Не исключается возможность предоставления им и дополнительных прав, в частности политических прав на местном уровне (пункт 121 Пояснительного доклада).
Гражданам государства-предшественника, постоянно проживающим на территории, суверенитет над которой переходит к государству-правопреемнику, но не имеющим гражданства данной страны, как правило, гарантируется право на семейную жизнь в соответствии со статьей 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года (СЕД № 5), и в тех случаях, когда данная статья применима, они не подлежат высылке, даже если и не являются гражданами (пункт 122 Пояснительного доклада).
Государство-правопреемник имеет право не принимать неграждан, являвшихся гражданами государства-предшественника, на государственную службу, связанную с осуществлением суверенной власти (пункт 2 статьи 20 Европейской конвенции о гражданстве). Здесь имеются в виду только определенные виды государственной службы, связанные с осуществлением публично-властных полномочий и с обязанностью защищать общие интересы государства. В этих случаях наличие гражданства считается необходимым условием в силу чрезвычайной "чувствительности" указанной сферы занятости (пункт 123 Пояснительного доклада).
1 Committee of Ministers. Resolution (77) 12 on the Nationality of Spouses of Different Nationalities. Adopted on 27 May 1977 (271st Meeting of the Ministers' Deputies).
2 Parliamentary Assembly. Recommendation 1081 (1988) on Problems of Nationality in Mixed Marriages. Text adopted by the Standing Committee, acting on behalf of the Assembly, on 30 June 1988.
|
