"Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей" (часть 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации).

1. В Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года (СЕД № 5) подобное право не предусматривается, однако основные элементы права на участие в управлении делами государства закрепляются в данном документе и в ряде других конвенций¹. Следует отметить, что в праве Совета Европы сама формулировка "участие в управлении делами государства" практически не встречается. Как правило, речь идет об "участии в политической деятельности" применительно к гражданам и об "участии в публичной жизни" применительно к иностранцам.

Вместе с тем, согласно Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года (СЕД № 122), право граждан участвовать в управлении публичными делами относится к тем демократическим принципам, которые разделяют все государства-члены (преамбула). В соответствии со стандартами Совета Европы участие в управлении публичными делами может осуществляться наиболее непосредственным образом именно на местном уровне (преамбула).

Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (пункт 1 статьи 3). На местном уровне публичные полномочия преимущественно предоставляются органам власти, наиболее близким к гражданам (пункт 3 статьи 2). При этом существование органов местного самоуправления, наделенных реальными полномочиями, одновременно обеспечивает эффективное и приближенное к гражданам управление (преамбула).

Право на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного тайного прямого равного и всеобщего голосования, что не исключает использования референдума или других форм прямого участия граждан, если это допускается законом (пункт 2 статьи 3). Хартия предусматривает и конкретные случаи проведения местных референдумов в связи с изменением границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление (статья 5).

2. Европейский Суд по правам человека рассматривал дела, которые выходили на проблематику, связанную с политической деятельностью. Как правило, речь шла о положениях статей 10 (свобода выражения мнения) и 11 (свобода собраний и объединений) Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В процессе рассмотрения дел судьи сформулировали ряд ключевых позиций по данной проблематике.

Свобода политической дискуссии составляет сердцевину концепции демократического общества, которая красной нитью проходит через всю Конвенцию². Особая роль в этом контексте возлагается на свободу печати, которая дает политикам возможность высказываться в отношении того, что заботит общественное мнение, а также позволяет каждому участвовать в свободной политической дискуссии³. В соответствии со стандартами Совета Европы противники официальных идей и позиций должны также найти свое место на политической арене⁴. Вместе с тем свобода политической дискуссии не является абсолютной по своей природе, государства-участники Конвенции могут предусматривать в данной сфере определенные ограничения и санкции⁵.

На государственных служащих, как и на других граждан, распространяется защита, предоставляемая статьей 10 Конвенции, однако государство вправе обязывать их к сдержанности в силу особого статуса. Демократическое государство может требовать от этих лиц лояльности в отношении конституционных принципов, на которых основывается данное государство⁶.

Дело Реквени против Венгрии⁷ представляет особый интерес, поскольку в нем достаточно подробно рассматриваются проблемы участия в политической деятельности в постсоциалистическом государстве. Заявитель, являвшийся офицером полиции и генеральным секретарем Национального профсоюза полицейских, утверждал, что внесенные в Конституцию страны поправки, в соответствии с которыми после 1 января 1994 года кадровым сотрудникам вооруженных сил, полиции и гражданских спецслужб было запрещено вступать в политические партии и вести политическую деятельность, являлись нарушением прав, предусмотренных в статьях 10 и 11 Конвенции.

По мнению Европейского Суда по правам человека, осуществление деятельности политического характера подпадает под положения статьи 10, поскольку свобода политической дискуссии является одним из своеобразных аспектов свободы выражения мнения, а также чрезвычайно важным элементом демократического общества (п. 26). Суд признал, что ограничение политической деятельности заявителя представляет собой вмешательство в свободу выражения мнения. Это вмешательство является нарушением статьи 10 Конвенции, если не доказано, что оно было "предусмотрено законом", направлено на достижение легитимных целей и "необходимо в демократическом обществе" (п. 27).

По мнению заявителя, конституционный запрет носил недопустимо общий характер, что не исключало возможность его субъективного толкования. Кроме того, нормы Конституции вступали в противоречие с положениями актов более низкого уровня, которые позволяли осуществлять политическую деятельность (п. 28). Европейский Суд по правам человека согласился с мнением правительства, что единственная правовая регламентация, которая может считаться уточнением конституционного запрета на осуществление полицейскими политической деятельности, содержится в Законе о полиции от 1994 года и в Уставе полиции 1995 года⁸ и что общее определение "политическая деятельность" должно интерпретироваться и рассматриваться совместно с положениями данных актов (п. 33, 35). По мнению Суда, в это время в Венгрии существовала правовая регламентация, частично допускающая политическую деятельность кадровых сотрудников полиции - при этом в отдельных случаях требовалось получение разрешения - и частично ограничивающая ее (п. 35).

Судьи отметили, что с абсолютной точностью невозможно определить нюансы понятия "политическая деятельность", и признали приемлемым, что в законодательстве Венгрии и Уставе полиции оговариваются условия тех видов поведения и деятельности, которые потенциально имеют политический аспект, - участие в мирных собраниях, интервью для печати, участие в радио- и телепередачах, публикация материалов, членство в профсоюзах, объединениях и других организациях, представляющих интересы сотрудников полиции (п. 36). Суд пришел к выводу, что эти положения были достаточно ясны и однозначны, чтобы заявитель мог привести свое поведение в соответствие с ними (п. 37).

Исходя из той роли, которую полиция играет в демократическом обществе, легитимной целью в любом демократическом государстве может быть ее политическая нейтральность. С учетом своеобразия истории отдельных государств-членов национальные власти этих стран могут признать необходимым установление таких конституционных гарантий, которые предполагают ограничение свободы сотрудников полиции в сфере политической деятельности в целях укрепления и поддержки демократии (п. 46). Суд пришел к выводу, что с учетом исторического фона принятые в Венгрии меры, направленные на ограждение полиции от непосредственного влияния партийной политики, могут рассматриваться в качестве ответа на насущный публичный интерес в демократическом обществе (п. 48).

Суд отметил, что при знакомстве с конституционными положениями может создаться впечатление об абсолютном запрете на политическую деятельность, однако в результате рассмотрения соответствующих законов становится очевидно, что сотрудники полиции имеют право на осуществление определенных видов деятельности, которые позволяют им выражать свои политические мнения и предпочтения. В отдельных случаях на полицейских налагаются ограничения в интересах службы, тем не менее они имеют право давать информацию об избирательных программах, выдвигать кандидатуры и поддерживать кандидатов, организовывать предвыборные собрания, участвовать в качестве избирателей и баллотироваться на парламентских, муниципальных выборах и на выборах мэров, участвовать в референдуме, быть членами профсоюзов, объединениях и прочих организациях, участвовать в мирных собраниях, давать интервью прессе, выступать в радио- и телепередачах, публиковать политические и прочие произведения. В этих условиях ограничение свободы заявителя выражать свое мнение нельзя признать чрезмерным (п.49).

Европейский Суд отметил, что положения пункта 2 статьи 11 Конвенции позволяют государствам вводить "законные" ограничения в отношении осуществления сотрудниками полиции свободы объединений (п. 59). Положения Конституции Венгрии предусматривают однозначный запрет членства полицейских в политических партиях. В связи с этим судьи пришли к выводу, что правовая ситуация была достаточно однозначной, чтобы заявитель мог регламентировать свое поведение, и нет оснований считать ограничение свободы объединения произвольным (п. 61).

В деле Ахмед и другие против Соединенного Королевства⁹ заявители оспаривали издание нормативного акта, ограничивающего политическую деятельность должностных лиц органов местного управления, как неоправданное вмешательство в их право на свободу выражения мнения. Европейский Суд признал, что вмешательство преследовало легитимную цель защиты прав других лиц на эффективную политическую демократию. По мнению Суда, концепция эффективной политической демократии применима как на национальном, так и на местном уровне. Вместе с тем судьи отметили, что положения нормативного акта не ограничивали возможностей заявителей комментировать политические вопросы, а также участвовать в политических партиях (п.49-53).

В совпадающем мнении судья Ж. Де Мейер отметил, что в демократическом обществе обеспечение лояльности гражданских служащих, осуществляющих функции публичной власти, а также одновременно - свободы избирателей при выборе своих представителей не только легитимно, но и необходимо. Судья подчеркнул, что население имеет право рассчитывать на объективность, беспристрастность и политическую нейтральность гражданских служащих.

3.  Проблематика, связанная с участием граждан в политической деятельности, неоднократно рассматривалась в рекомендациях и резолюциях Парламентской Ассамблеи. В Резолюции 1154 (1998) "Демократическое функционирование национальных парламентов"¹⁰ Ассамблея признала, что в условиях представительной демократии стремление граждан принимать активное участие в делах публичного характера выходит далеко за рамки простого участия в выборах (пункт 3). Члены парламента избираются для того, чтобы представлять интересы и стремления народа, и они не могут приниматься за решение проблем, не переосмыслив функционирование самого парламента как института (пункт 4). Легитимность политического представительства не может быть усилена до тех пор, пока не будет достигнуто более сбалансированное представительство мужчин и женщин и более активное участие граждан в процессе принятия политических решений (подпункт (i) пункта 5). Доверие избирателей к своим представителям может быть подорвано, среди прочего, чрезмерным влиянием на членов парламента политических партий или группировок, что иногда заставляет депутатов занимать позицию, которая слишком далека от их предвыборных обещаний (подпункт (v) пункта 5).

Парламентская Ассамблея признала необходимым переосмыслить взаимоотношения между большинством и меньшинством в парламенте и предоставить оппозиции такой статус, который позволил бы ей играть ответственную и конструктивную роль. В частности, этому может способствовать проведение консультаций с оппозицией до принятия любого решения, которое ведет к роспуску парламента (подпункт (iv) пункта 6). Парламентская Ассамблея сочла целесообразным сократить до минимума число выборных должностей, которые могут занимать члены парламента, чтобы обеспечить большую доступность представителей для своих избирателей и повысить эффективность работы парламента в целом (подпункт (v) пункта 6). Кроме того, Ассамблея призвала создать условия для более активного участия граждан в процессе принятия политических решений путем использования различных форм референдумов (подпункт (vii) пункта 6).

В Резолюции 1121 (1997) "Об инструментах участия граждан в представительной демократии"¹¹ подчеркивается, что истинно живая демократия невозможна без активного сотрудничества всех граждан. Их участие в политической жизни и сотрудничество в рамках политических институтов является решающим фактором четкого функционирования демократических институтов (пункт 1).

Парламентская Ассамблея обратила внимание на необходимость расширения возможностей непосредственного участия граждан в политической жизни (пункт 5). Вместе с тем Ассамблея рассматривает референдум лишь как вспомогательный инструмент, полагая, что гармонизация наиболее противоречивых и несовместимых потребностей граждан и их групп, продиктованных общими интересами, может быть достигнута только в процессе парламентской деятельности (пункт 2).

По мнению Ассамблеи, непосредственные консультации с населением дают возможность меньшинству высказать свое мнение и быть услышанным органами власти, а также инициировать демократическое обсуждение, в ходе которого будет легитимировано решение, принятое властями, либо одобрено отклоненное ими решение (пункт 12). Злоупотребления, связанные с проведением референдума, не должны заслонять его реальную цель - осуществление представительной демократии со все более широким привлечением граждан, - поскольку подобное участие консолидирует демократию и является действенным средством против ее болезней (пункт 13).

В Резолюции 980 (1992) "Об участии граждан в политической жизни"¹² Парламентская Ассамблея вновь подтвердила, что демократия атрофируется без постоянного участия граждан, с которыми необходимо по мере возможности консультироваться по вопросам, непосредственно их затрагивающим, используя соответствующие механизмы (пункт 2). Ассамблея отметила опасную тенденцию, характерную для сегодняшней ситуации: демократии, консолидировавшиеся за десятилетия существования, страдают от растущего безразличия граждан к политической жизни и снижения их участия в выборах (пункт 3). Для укрепления представительной демократии необходимо ускорить и поддержать процесс развития добровольной и безвозмездной деятельности неправительственных организаций, которые в качестве источника информации по социальным проблемам и средства участия граждан в политике могут помочь выборным представителям быть более осведомленными о надеждах своих избирателей (пункт 8). Политические партии и средства массовой информации должны пересмотреть собственные отношения с данными организациями, чтобы получать более эффективную информацию об их нуждах и стремлениях и в большей степени учитывать эту информацию в своей деятельности (пункт 9).

4. Согласно Конвенции о защите прав человека и основных свобод, положения статей 10 и 11 не препятствуют Договаривающимся Сторонам вводить ограничения на политическую деятельность иностранцев (статья 16). В комментариях отмечается, что данная статья содержит положения, которые в потенциале носят ограничительный характер, хотя и редко применяются государствами-участниками¹³. Вместе с тем с учетом характера данных положений более узкое толкование самого понятия "политическая деятельность" приобретает особое значение¹⁴.

В решении по делу Пьермонт против Франции от 27 апреля 1995 года Европейский Суд по правам человека в какой-то мере признал особый статус граждан государств-членов Европейского Союза на территории других государств, входящих в данное объединение. В отношении заявительницы - гражданки Германии, являвшейся членом партии "зеленых" и входившей в состав Европарламента, было принято решение о высылке, после того как она приняла участие в демонстрации во Французской Полинезии. По мнению госпожи Пьермонт, решение о высылке и запрет на въезд на данную территорию представляли собой разновидность цензуры в отношении ее политических воззрений и их выражения на данной территории, хотя ее статус члена Европарламента давал право проявлять определенный интерес к Французской Полинезии (п. 51).

Европейский Суд по правам человека пришел к выводу, что статья 16 Конвенции не может быть применена в данном деле, поскольку заявительница имела гражданство одного из государств-членов Европейского Союза и являлась членом Европарламента с учетом того факта, что во Франции избиратели заморских территорий также принимают участие в выборах в этот наднациональный представительный орган (п.64).

Данный подход поддержали не все судьи. В совместном частично несовпадающем мнении судей Р. Риссдала, Ф. Матшера, сэра Дж. Фрилэнда и К. Юнгвирта отмечалось, что заявительница несомненно являлась иностранкой с точки зрения французского закона независимо от ее статуса члена Европарламента. По мнению судей, положения статьи 16 Конвенции изложены вполне определенно и не предусматривают исключений. Для того чтобы сделать вывод о допустимости каких-либо исключений, необходимо представить очень убедительные основания. Данные судьи выразили сомнение в том, что подобные основания в принципе существуют (п. 4). Вместе с тем, согласно их правовой позиции, даже если статья 16 имеет отношение к данному делу, из этого не следует, что какие-либо ограничения могут быть обоснованно предусмотрены в отношении политической деятельности иностранцев и не противоречить статье 10 Конвенции. Необходимо учитывать возрастающую интернационализацию политики в современных условиях, в частности в данном деле тот интерес, который члены Европарламента могут проявлять к тому, что происходит на территории в рамках Сообщества. В связи с этим должны быть признаны определенные пределы ограничений политической деятельности иностранцев, которые признаются допустимыми с точки зрения статьи 16 (п. 5).

В настоящее время проживание иностранцев характерно для европейских обществ, на местном уровне данные лица, как правило, обладают теми же обязанностями, что и граждане страны. В этих условиях государства-члены Совета Европы считают целесообразным улучшение условий интеграции данных лиц в жизнь местного сообщества, что нашло отражение в Конвенции об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне от 5 февраля 1992 года (СЕД № 144)¹⁵.

Государства-участники Конвенции взяли на себя обязательство гарантировать иностранцам, проживающим на законных основаниях на их территории, свободу слова¹⁶ и свободу собраний и объединений¹⁷ на тех же условиях, что и собственным гражданам (статья 3). В соответствии со стандартами Совета Европы иностранцы наделяются избирательными правами на местных выборах. Договаривающиеся Стороны предоставляют право голосовать и выставлять свою кандидатуру на выборах в органы местного самоуправления иностранцам, если они отвечают требованиям, установленным для граждан, и проживают на законных основаниях в данной стране в течение пяти лет, предшествующих выборам (пункт 2 статьи 6). Кроме того, иностранцы должны вовлекаться в опросы общественного мнения и другие процессы, связанные с проведением консультаций по вопросам местного значения (статья 3).

В соответствии с Конвенцией местные власти, на территории которых проживает значительное число иностранцев, могут создавать консультативные органы для представительства их интересов (пункт 1 статьи 5). Состав данных органов формируется путем выборов, в которых участвуют иностранцы, проживающие на территории соответствующего муниципалитета, либо путем назначения представителей от независимых объединений данных лиц (пункт 2 статьи 5).

Следует отметить, что Парламентская Ассамблея в Рекомендации 799 (1977) "О политических правах и положении иностранцев" ¹⁸ предложила внести поправку в Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, исключающую ограничения в отношении политической деятельности иностранцев, предусмотренные в статье 16. В Рекомендации 1500 (2001) "Участие иммигрантов и иностранцев, проживающих на территории страны, в политической жизни государств-членов Совета Европы"¹⁹ Ассамблея обратилась к Комитету Министров с призывом пересмотреть минимальные стандарты, касающиеся участия в политической жизни на всех уровнях, путем предоставления избирательных прав всем лицам, проживающим на законных основаниях на территории государства, независимо от их происхождения (подпункт (i) пункта 11).

---

¹  См.: Право избирать и быть избранным, Право участвовать в референдуме, Право на доступ к государственной службе, Право участвовать в отправлении правосудия, Право петиции.

²  Eur. Court H.R. Lingensv. Austria, Judgment of 8 July 1986. Series A. No. 103. Para. 42; Oberschlickv. Austria, Judgment of 23 May 1991. Series A. No. 204. Para. 58. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т. 1. С.684-697.

³  Eur. Court H.R. Lingensv. Austria, Judgment of 8 July 1986. Series A. No. 103. Para. 42; Castells v. Spain, Judgment of 23 April 1992.  Series A. No. 236. Para. 43. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. С.743-754.

⁴  Eur. Court H.R. Piermont v. France, Judgment of 27 April 1995. Series A. No. 314.

⁵  Eur. Court H.R. Castells v. Spain, Judgment of 23 April 1992. Series A. No.236. Para.46.

⁶  Eur. Court H.R. Vogtv. Germany, Judgment of 26 September 1995. Series A. No. 323. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т.2. С. 104-122.

⁷  Eur. Court. H.R. Rekvenyiv. Hungary, Judgment of 20 May 1999. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека: процедура и практика по делам военнослужащих. М., 2001. С. 211-226.

⁸  Соответственно, до принятия данных актов правовая регламентация не отвечала требованиям предсказуемости (п. 33).

⁹  Eur. Court. H.R. Ahmed and Others v. the United Kingdom, Judgment of 2 September 1998.

¹⁰  Parliamentary Assembly. Resolution 1154 (1998) Democratic Functioning of National Parliaments. Text adopted by the Assembly on 20 April 1998 (9^th Sitting).

¹¹  Parliamentary Assembly. Resolution 1121 (1997) on Instruments of Citizen Participation in Representative Democracy. Text adopted by the Assembly on 22 April 1997 (11^th Sitting).

¹²  Parliamentary Assembly. Resolution 980 (1992) on Citizens' Participation in Politics. Text adopted by the Assembly on 7 February 1992 (26^th Sitting).

¹³  Jacobs F. G., White R.C.A. The European Convention on Human Rights. Oxford, 1996. P. 309.

¹⁴  Van Dijk P., van Hoof G. J.H. Theory and Practice of the European Convention on Human Rights. The Hague, 1998. P. 749.

¹⁵  Неофициальный перевод на русский язык см.: Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. М., 1994. С.312-317.

¹⁶  Это право включает свободу выражать мнения, получать и передавать информацию и идеи без вмешательства со стороны государственной власти и невзирая на границы.

¹⁷  Это предполагает и право учреждать профсоюзы для защиты собственных интересов, а также местные ассоциации для взаимной помощи, поддержки и выражения собственной культурной самобытности или защиты собственных интересов.

¹⁸  Parliamentary Assembly. Recommendation 799 (1977) on the Political Rights and Position of Aliens. Text adopted by the Assembly on 25 January 1977 (28^th Ordinary Session).

¹⁹  Parliamentary Assembly. Recommendation 1500 (2001) Participation of Immigrants and Foreign Residents in Political Life in the Council of Europe Member States. Text adopted by the Assembly on 26 January 2001 (8^th Sitting).

Содержание