"Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления..." (часть 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации).

1. Статья 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 20 марта 1952 года (СЕД № 9) предусматривает обязательство государств-участников проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти. Европейский Суд по правам человека признал, что в структуре Конвенции данная статья приобретает основополагающее значение. Согласно преамбуле Конвенции, соблюдение основных свобод зависит "главным образом... от подлинно демократической системы", а принципы, характеризующие данную систему, закрепляются именно в статье 3¹. В комментариях к Конвенции отмечается, что важность данной статьи состоит в первую очередь в той взаимозависимости, которая существует между выборами и составом законодательного органа².

По мнению Европейского Суда по правам человека, "межгосударственный оттенок" текста статьи 3 существенно не отличает ее от других статей Конвенции и Протоколов. Этот оттенок объясняется тем, что в рассматриваемой области на первый план выходит обязательство государства принимать позитивные меры для "организации" демократических выборов, а не обязательство воздерживаться или не вмешиваться, характерное для большинства гражданских и политических прав³.

Толкование положений данной статьи видоизменялось с течением времени. Европейская Комиссия по правам человека изначально трактовала статью 3 как устанавливающую "институциональное" право, то есть гарантирующую проведение государствами-участниками свободных выборов⁴. Впоследствии она признала, что эта статья подразумевает также и всеобщее избирательное право⁵. Постепенно Европейская Комиссия стала рассматривать права, закрепленные в данной статье, как субъективные права, связанные с участием в выборах⁶.

Европейский Суд по правам человека изначально придерживался данной трактовки. В первом же решении, посвященном данной проблематике, - по делу Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии от 2 марта 1987 года - судьи признали, что статья 3 Протокола № 1 говорит о праве лица голосовать и выдвигать свою кандидатуру на выборах (п. 51). Впоследствии Европейский Суд подтвердил данную позицию в ряде своих решений⁷.

2. Из текста статьи следует, что ее положения распространяются только на выборы органов законодательной власти. В решении по делу Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии Европейский Суд разъяснил, что речь идет о выборах по крайней мере одной из палат парламента, если их две или более (п. 53). Следует отметить, что в совпадающем мнении судья Ж. Д. Пинейро Фариньи отметил несовершенство и опасность данной формулировки, применение которой может привести к созданию системы, противоречащей "волеизъявлению народа при выборе органов законодательной власти", или даже к возникновению корпоративной, элитарной или классовой системы, которая будет нарушать нормы демократии. Судья предложил дополнить данную формулировку - при условии, что большинство представителей законодательной власти должны избираться, а палата (или палаты), члены которой не избираются, не должна наделяться теми правами, которыми обладает палата, сформированная на основании свободных выборов при тайном голосовании (п.3).

В праве Совета Европы понятие "орган законодательной власти" не обязательно подразумевает парламент страны. Европейская Комиссия неоднократно отмечала, что данный термин должен толковаться с учетом не только институтов, созданных в соответствии с конституциями государств-участников, но и тех международных обязательств, которые оказывают воздействие на законодательные полномочия соответствующих органов⁸. Практика показывает, что положения статьи 3 распространяются и на представительные органы субъектов федерации или регионов, если они наделяются законодательными полномочиями. В деле Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии Европейский Суд признал, что в ходе конституционной реформы 1980 года Фламандский совет был наделен достаточной компетенцией для того, чтобы включить данный орган, а также Совет франкоговорящего сообщества и Валлонский региональный совет в бельгийскую систему законодательной власти наряду с Палатой представителей и Сенатом. Европейская Комиссия признала в ряде решений ландтаги земель в Германии органами законодательной власти ⁹.

По мнению Европейского Суда по правам человека, при толковании Конвенции и Протоколов необходимо учитывать изменения, связанные с созданием государствами-участниками общих парламентских структур на основе международных договоров. Эта позиция была сформулирована в решении по делу Мэтьюз против Соединенного Королевства от 18 февраля 1999 года¹⁰, в котором заявительница сочла нарушением своих избирательных прав то, что ее не зарегистрировали в качестве избирателя на выборах в Европейский парламент как жительницу Гибралтара¹¹. Суд пришел к выводу, что Европарламент можно признать органом законодательной власти, поскольку он играет "решающую роль в законодательном процессе Европейского Сообщества" после подписания Маастрихтского договора (п. 50).

Следует отметить, что до принятия этого решения Европейская Комиссия придерживалась противоположной точки зрения, считая статью 3 неприменимой к наднациональным представительным органам (п.47)¹². По мнению Комиссии, распространение действия данной статьи на наднациональные представительные органы является таким расширением сферы ее применения по сравнению с оригинальным замыслом, которое выходит за рамки предмета и цели данного положения (п. 38).

Европейский Суд подчеркнул, что необходимо принимать во внимание не только конкретные законодательные полномочия, которыми обладает тот или иной орган, но и ту роль, которую он играет в законодательном процессе, для того чтобы быть уверенным в том, что "эффективная политическая демократия" действует на территории применения Конвенции о защите прав человека и основных свобод (п. 49). Судьи признали, что отсутствуют причины, по которым Европейский парламент не может быть отнесен к законодательным органам только на том основании, что он является наднациональным, а не внутригосударственным представительным органом (п.44) ¹³. В решении по делу Мэтьюз против Соединенного Королевства было также отмечено, что государства-участники обязаны обеспечивать соблюдение прав, предусмотренных в статье 3 Протокола № 1, на выборах в Европарламент так же, как и при избрании национального законодательного органа (п. 34).

Европейская Комиссия и Европейский Суд по правам человека исходят из того, что положения статьи 3 не распространяются на органы местного самоуправления¹⁴. В связи с этим были признаны неприемлемыми жалобы, связанные с формированием местных и региональных представительных органов, которые осуществляли полномочия, переданные парламентом страны, что предполагало и наличие последующего контроля¹⁵. При рассмотрении жалобы Черепкова против России¹⁶, в которой заявитель опротестовывал "неадекватность" положений законодательства субъекта Федерации, регламентирующих избирательный процесс на местных выборах, судьи подчеркнули, что полномочия, связанные с изданием распоряжений и постановлений, которыми наделяются органы местного самоуправления во многих государствах, отличаются от законодательных полномочий, о которых идет речь в статье 3 Протокола № 1 к Конвенции (п. 1).

Избрание главы государства также не подпадает под действие Протокола № 1. При рассмотрении жалобы, касающейся выборов Федерального президента в Австрии, Комиссия оставила открытым вопрос о возможности применения статьи 3¹⁷, однако в решении по делу Баскаускайте против Литвы¹⁸ четко заявила, что данная статья не распространяется на избрание главы государства, признав, что нет никаких указаний на то, что полномочия Президента могут считаться "законодательными" в смысле статьи 3.

3.  Проведение свободных выборов не исключает возможности введения обязательного голосования. Как отмечала в одном из своих решений Европейская Комиссия, свободный характер выборов предполагает свободу выбора избирателей, а не свободу участвовать или не участвовать в голосовании¹⁹. По мнению Комиссии, избиратель, который не хочет реализовать свое право голоса или не находит кандидата, за которого он хотел бы проголосовать, всегда имеет возможность отдать пустой или недействительный бюллетень²⁰. Комиссия также признала, что свободное волеизъявление народа означает прежде всего, что во время голосования не должно оказываться давление на избирателей с целью предпочтения конкретного кандидата или партии. Кроме того, выбор предполагает и предоставление различным политическим партиям возможности выдвинуть собственных кандидатов²¹.

4. Европейская Комиссия в одном из своих решений отмечала, что статья 3 Протокола № 1 предусматривает наличие представительного законодательного органа, избираемого с разумной периодичностью, как основу демократического общества²². По мнению Комиссии, вопрос о том, проводятся ли выборы с разумной периодичностью, решается с учетом цели парламентских выборов - отражения представителями народа основных изменений в общественном мнении. Парламент должен иметь возможность разработать и реализовать собственные законодательные инициативы, включая долгосрочные планы. Слишком короткий интервал между выборами может помешать политическому планированию, связанному с реализацией пожеланий избирателей, слишком длинный - привести к окостенению политических группировок в парламенте, которые перестанут отражать интересы избирателей. Комиссия также признала, что голосование раз в пять лет обеспечивает "свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти"²³.

5.  Европейский Суд неоднократно подчеркивал, что избирательные права не носят абсолютный характер. Поскольку статья 3 признает эти права, но не конкретизирует их и тем более не дает им юридического определения, появляется возможность введения "подразумеваемых ограничений"²⁴.

Европейский Суд наиболее полно изложил свою позицию в отношении подразумеваемых ограничений в решении по делу Голдер против Соединенного Королевства от 21 февраля 1975 года²⁵ применительно к праву на доступ к правосудию. По мнению Суда, Конвенция не содержит определения данного права в узком смысле этого слова, поэтому молчаливо допускается возможность его ограничения при условии, что не затрагивается его основное содержание (п. 38). В качестве примера подобного подхода Суд также привел положения из решения от 23 июля 1968 года по делу о языках в Бельгии²⁶: право на образование по своей природе требует государственного регулирования, которое может изменяться в зависимости от места и времени, в соответствии с потребностями и ресурсами общества и конкретных лиц, однако подобное регулирование не должно наносить ущерба сути права на образование, а также вступать в конфликт с другими правами, закрепленными в Конвенции (п. 5). В деле Голдера Суд сделал вывод более общего характера: указанные соображения справедливы и в отношении любого права, которое не выражено в Конвенции достаточно четко (п. 38).

В решении по делу Гитонас и другие против Греции от 1 июля 1997 года Суд подчеркнул, что в праве государств-участников закрепляются определенные условия избираемости, которые в принципе не противоречат статье 3 Протокола № 1. Государства обладают широкими пределами усмотрения в данной сфере, однако только Европейский Суд как последняя инстанция может определить, соблюдены ли требования Протокола № 1 к Конвенции. Суд обязан убедиться в том, что условия, установленные национальным законом, не ограничивают права граждан до такой степени, что выхолащивается сама сущность этих прав и они становятся неэффективными, а также в том, что власти преследуют правомерные цели и используемые ими средства являются соразмерными (п.39).

6.  Еще в 70-х годах прошлого столетия Европейская Комиссия сформулировала свою позицию в отношении ценза оседлости и возрастного ценза. Проживание в избирательном округе как условие для регистрации избирателя было признано "разумным административным требованием"²⁷. Комиссия также признала, что государство не обязано предоставлять гражданам, проживающим за рубежом, возможность осуществлять активное избирательное право за пределами страны или обеспечивать их бесплатный проезд из-за границы²⁸.

В то же время Европейский Суд зафиксировал нарушение в деле Мэтьюз против Соединенного Королевства, поскольку заявительница - жительница Гибралтара была лишена возможности проголосовать на выборах в Европарламент. Суд особо подчеркнул, что данная ситуация не аналогична той, при которой граждане не могут принимать участие в выборах, так как они проживают за пределами юрисдикции государства и у них в значительной степени ослаблены связи с данным государством. Законодательство Европейского Сообщества составляет часть законодательства Гибралтара и соответственно распространяется на заявительницу (п. 64-65).

Рассматривая жалобу молодых бельгийских избирателей в отношении высокого возрастного ценза для избрания в Сенат, Комиссия отметила, что в двухпалатной системе отнюдь не случайно одна из палат состоит из лиц, которые приобрели большой политический опыт благодаря своему возрасту²⁹.

7. Европейская Комиссия неоднократно подтверждала свою позицию о допустимости ограничений избирательных прав определенных лиц. По мнению Комиссии, законодатель, реализуя свое право на усмотрение, может ограничивать избирательные права осужденных. С точки зрения стандартов Совета Европы тот факт, что лица, отбывающие наказание по приговору суда, не могут голосовать, не оказывает влияния на "свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти"³⁰.

Вместе с тем в деле Лабита против Италии³¹ Европейский Суд установил нарушение избирательных прав заявителя. Лабита содержался под стражей по обвинению в принадлежности к мафии, однако был признан невиновным. После освобождения из-под стражи он находился под превентивным надзором и не мог изменить место жительства, не проинформировав соответствующие органы. В Италии превентивный надзор предполагает временное лишение гражданских прав, в частности исключение из списков избирателей. Европейский Суд признал, что временное приостановление активного избирательного права лица, в отношении которого имеются доказательства о принадлежности к мафии, преследует законную цель. Вместе с тем в данном деле эти доказательства были опровергнуты в ходе судебного разбирательства, однако фамилия заявителя была исключена из списков избирателей уже после вынесения решения суда, что, по мнению Европейского Суда по правам человека, не было соразмерно преследуемой цели (п. 203).

8. Европейская Комиссия и Европейский Суд по правам человека обозначили свою позицию в отношении ключевых вопросов, связанных со статусом кандидатов в депутаты. Комиссия признала, что право баллотироваться на выборах предполагает и право занять место в представительном органе в случае избрания кандидата³². Европейский Суд сформулировал ключевые позиции, касающиеся условий избираемости кандидатов, в решении по делу Гитонас и другие против Греции. По мнению Суда, государства свободны в рамках своего конституционного строя устанавливать статус парламентариев, включая критерии избираемости. В основе этих критериев лежит забота о том, чтобы обеспечить независимость членов парламента, а также свободное волеизъявление избирателей, однако сами критерии различаются в зависимости от исторических и политических особенностей каждого государства. Множество ситуаций, предусмотренных в конституциях и избирательном законодательстве государств-членов Совета Европы, свидетельствует о разнообразии выбора данных критериев. Однако ни один из них не должен считаться более значимым, чем любой другой, если гарантируется волеизъявление народа путем свободных и справедливых выборов, которые проводятся с разумной периодичностью (п. 39).

Европейский Суд предложил собственную трактовку понятия "неизбираемость". Данный институт способствует надлежащему функционированию и укреплению демократического строя и преследует двоякую цель. С одной стороны, он создает условия для того, чтобы кандидаты различной ориентации обладали равными возможностями влиять на избирателей, поскольку лица, занимающие государственные должности, в ряде случаев имеют преимущества перед другими кандидатами. С другой стороны, данный институт защищает избирательный корпус от давления, оказываемого теми должностными лицами, которые в силу своего положения призваны принимать многие, в том числе важные, решения и пользуются значительным авторитетом у рядовых граждан, выбор которых в таких условиях может оказаться необъективным (п. 39).

В решении по делу Ахмед и другие против Соединенного Королевства от 2 сентября 1998 года³³ Европейский Суд отметил, что ограничения права выдвигать свою кандидатуру на выборах, связанные с занятием определенной должности, необходимо рассматривать в контексте тех целей, которые преследовал законодатель. Одна из них - политическая беспристрастность. Подобные ограничения являются законными с точки зрения статьи 3 Протокола № 1 и не могут трактоваться как затрагивающие сущность данного права, поскольку они действуют до тех пор, пока лицо занимает определенную должность. Суд подчеркнул, что любое лицо может свободно уйти со своего поста, если захочет выдвинуть свою кандидатуру на выборах (п. 75).

Европейская Комиссия неоднократно признавала обоснованными различные требования, предъявляемые к выдвижению кандидатов: сбор подписей в поддержку партийного списка или отдельных кандидатов³⁴; внесение избирательного залога³⁵, а также возможность его удержания, если не набрано необходимое число голосов³⁶; наличие демократически избранного исполнительного органа и текста программы, необходимое для партии, представляющей собственный список кандидатов³⁷; указание фамилии супруга при выдвижении кандидатуры замужней женщины³⁸. Следует отметить, что Комиссия не стала рассматривать и жалобу, касающуюся использования языка, не являющегося официальным языком страны, в связи с выдвижением кандидата. При этом было отмечено, что Конвенция не гарантирует право использовать определенный язык для избирательных целей³⁹.

9.  Европейский Суд в своих решениях выходил на проблематику, связанную с ограничением свободы слова в период избирательной кампании. Ключевые позиции по данному вопросу были сформулированы в решении по делу Боуман против Соединенного Королевства от 19 февраля 1998 года⁴⁰. Судьи отметили, что свободные выборы и свобода слова, в особенности свобода политической дискуссии, образуют основу любой демократической системы. Оба права взаимосвязаны и укрепляют друг друга. Свобода слова служит одним из необходимых условий для обеспечения "свободного волеизъявления народа при выборе органов законодательной власти". По мнению Суда, особенно важно, чтобы различного рода информация и мнения могли циркулировать свободно в период, предшествующий выборам (п. 42). Вместе с тем судьи подчеркнули, что при некоторых обстоятельствах эти два права могут вступать в конфликт, и тогда установление определенных ограничений свободы слова, которые неприемлемы в обычных условиях, может быть признано необходимым до выборов или во время их проведения. Цель данных ограничений - обеспечить "свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти". По мнению Европейского Суда, устанавливая равновесие между этими двумя правами, Договаривающиеся Стороны свободны в своем усмотрении так же, как и во всем, что связано с организацией избирательной системы (п.43).

10. Конвенция не регламентирует вопросы, связанные с порядком определения результатов голосования. Европейская Комиссия по правам человека подчеркивала, что статья 3 Протокола № 1 не может интерпретироваться как обязательство ввести избирательную систему, которая бы гарантировала, что голоса, поданные за кандидата или группу кандидатов, будут обязательно учитываться при формировании состава законодательного органа⁴¹. Конвенция также не призвана обеспечивать равный вес голосов избирателей; ответ на вопрос, имеют ли голоса избирателей равный вес, зависит от применяемой избирательной системы⁴².

В решении по делу Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии Европейский Суд отметил, что перед избирательными системами стоят порой почти несовместимые задачи: с одной стороны - более или менее точно отражать мнение народа, с другой - объединять различные идейные движения и содействовать формированию достаточно логичной и ясной политической воли. Следовательно, под словами: "...в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти", - использующимися в статье 3 Протокола № 1, подразумевается главным образом принцип равенства граждан при осуществлении ими избирательного права. Однако из этого не следует, что все избирательные бюллетени имеют равный вес с точки зрения окончательного результата и что у всех кандидатов равные шансы на победу. При любой избирательной системе нельзя избежать феномена "потерянных голосов". В связи с этим любая система должна оцениваться в свете политического развития страны. По мнению Суда, определенные детали, недопустимые в рамках одной избирательной системы, могут быть оправданы в другой, по крайней мере при условии, что применяемая система обеспечивает "свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти" (п. 54).

В одном из дел Комиссия рассматривала особенности избирательной системы в контексте обеспечения прав меньшинств. Речь шла о способе избрания членов Европарламента в Северной Ирландии. Заявители оспаривали тот факт, что выборы в данном регионе проводились по пропорциональной системе единственного передаваемого голоса, в то время как в Англии, Шотландии и Уэльсе - по мажоритарной системе относительного большинства. Принимая во внимание специфику положения меньшинств в Северной Ирландии, Комиссия пришла к выводу, что система единственного передаваемого голоса совместима со свободным волеизъявлением народа. Данная система создает условия для представительства меньшинств в такой ситуации, когда избиратели, как правило, голосуют по этническому или религиозному принципу и одна из этнических групп составляет меньшинство в избирательном округе. Именно в данном регионе, по мнению Комиссии, было правомерно использовать систему единственного передаваемого голоса, которая защищает права меньшинств без дискриминации по отношению к большинству⁴³.

Комиссия рассматривала вопрос об удельном весе голосов избирателей в связи с жалобой, оспаривающей использование определенной избирательной системы на выборах в Альтинг в Исландии. Данная система основана на принципе пропорционального представительства, но предполагает корректировку результатов с целью увеличения представительства избирательных округов с меньшей численностью избирателей. Комиссия отметила, что статья 3 Протокола № 1 не содержит положений о том, что для избрания каждого члена парламента требуется одинаковое количество голосов избирателей, а также не гарантирует, что число избранных кандидатов от политической партии должно быть пропорционально числу поданных за партийный список голосов. По мнению Комиссии, применяющаяся в Исландии избирательная система не предоставляет преимуществ какой-либо партии или кандидату, на практике различия в голосах, поданных за депутатов от разных партий, не столь существенны⁴⁴.

При использовании пропорциональной системы часто применяется избирательный барьер, который должны преодолеть партийные списки для того, чтобы быть допущенными к распределению мандатов. В одном из дел Комиссия признала допустимым установление 5-процентного барьера⁴⁵.

11.  Вопросы, связанные с местными выборами, не подпадающие под сферу действия статьи 3 Протокола № 1, регламентируются в ряде конвенций Совета Европы. Основные принципы закрепляются в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года (СЕД № 122), в соответствии с которой право местного самоуправления осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного тайного прямого равного и всеобщего голосования (часть 2 статьи 3).

Следует отметить, что в соответствии со стандартами Совета Европы иностранцы наделяются избирательными правами на данных выборах. Согласно Конвенции об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне от 5 февраля 1992 года (СЕД № 144), Договаривающиеся Стороны предоставляют право голосовать и выставлять свою кандидатуру на выборах в органы местного самоуправления иностранцам, проживающим на территории страны, если они отвечают соответствующим требованиям, установленным для граждан, и проживают на законных основаниях в данной стране в течение пяти лет, предшествующих выборам (пункт 1 статьи 6). Вместе с тем государства-участники Конвенции могут в одностороннем порядке или путем заключения двустороннего или многостороннего соглашения ввести ценз оседлости меньшей продолжительности (статья 7), а также взять на себя обязательство применять положения пункта 1 статьи 6 только в отношении предоставления иностранцам активного избирательного права (пункт 2 статьи 6).

12. Определенные стандарты, связанные с выборами, закрепляются и в рекомендациях и резолюциях Парламентской Ассамблеи и Комитета Министров. В Резолюции 1154 (1998) "Демократическое функционирование национальных парламентов"⁴⁶ Ассамблея обратила внимание на необходимость более сбалансированного представительства мужчин и женщин и более широкого участия граждан в принятии политических решений (подпункт (i) пункта 5), а также признала целесообразным сокращение до минимума числа выборных должностей, которые могут занимать члены парламента, чтобы быть более доступными для своих избирателей (подпункт (v) пункта 6). Улучшение избирательных систем, по мнению Парламентской Ассамблеи, возможно путем установления территориальных связей между членами парламента и их избирателями, чтобы последние не сталкивались во время выборов с кандидатами, о которых они практически ничего не знают, а также путем предоставления избирателям возможности выразить свои предпочтения в отношении конкретных кандидатов (подпункт (vi) пункта 6).

Согласно Рекомендации 1315 (1997) "О минимальном возрасте, необходимом для голосования"⁴⁷, в последние десятилетия возрастной ценз неуклонно снижается в странах Европы. В некоторых из них он ниже, чем возраст совершеннолетия в гражданско-правовых отношениях. Вместе с тем положение варьируется от страны к стране (пункт 2). Депутаты Парламентской Ассамблеи полагают, что участие в голосовании помогает молодежи осознать свою ответственность при определении собственного места и роли в обществе (подпункт (iii) пункта 3). В связи с этим Ассамблея признала целесообразным скорейшую гармонизацию возраста, необходимого для осуществления избирательных прав, путем установления единого стандарта - 18 лет на всех выборах и во всех странах (подпункт (i) пункта 6).

В Рекомендации 1500 (2001) "Участие иммигрантов и иностранцев, проживающих на территории страны, в политической жизни государств-членов Совета Европы"⁴⁸ обращается внимание на увеличение числа иммигрантов и иностранцев, проживающих на территории данных государств. Ассамблея обратилась к Комитету Министров с призывом пересмотреть минимальные стандарты, касающиеся участия в политической жизни на всех уровнях, путем предоставления избирательных прав всем лицам, проживающим на законных основаниях на территории государства, независимо от их происхождения (подпункт (i) пункта 11).

В документах Совета Европы особое внимание уделяется освещению избирательной кампании и выборов в средствах массовой информации. В Резолюции 900 (1988) "О доступе к аудиовизуальным средствам массовой информации в период избирательной кампании"⁴⁹ отмечается, что во время проведения выборов особенно необходимо обеспечение политического плюрализма и равенства возможностей для всех политических партий и групп (пункт 5). Этого можно достичь только путем подлинно демократического контроля над средствами массовой информации (пункт 6). Свободные демократические выборы требуют наличия публичных средств массовой информации⁵⁰ как единственной гарантии обеспечения равных возможностей и свободного доступа к средствам массовой информации всех политических партий (пункт 9). Парламентская Ассамблея обратила внимание на необходимость:

(a) гарантировать демократические принципы доступа политических партий и политических групп к средствам массовой информации в период избирательных кампаний;

(b) обеспечить во время выборов подлинное равенство возможностей для всех политических партий, которые должны рассматриваться с учетом их социального и политического представительства в соответствии с результатами, полученными на прошлых выборах в орган законодательной власти;

(c) признать, что свобода выражения мнения может быть обеспечена на свободных и демократических выборах только через разнообразные и независимые средства массовой информации;

(d) гарантировать плюрализм информации в публичных средствах массовой информации, чтобы объективно информировать население о возможностях политического выбора во время голосования (пункт 10).

В соответствии с Рекомендацией Комитета Министров № R(99) 15 "О мерах, связанных с освещением избирательной кампании в средствах массовой информации" ⁵¹ освещение выборов должно быть справедливым, сбалансированным и беспристрастным. Средства вещания, осуществляющие функции публичной службы, несут особую ответственность за справедливое и полное освещение выборов в их программах, включая и справедливое распределение эфирного времени между партиями и кандидатами. По мнению Комитета Министров, особое внимание должно уделяться специфическим особенностям избирательной кампании - распространению информации о результатах опросов общественного мнения, политической рекламе, обеспечению права на ответ, соблюдению требований в отношении "дней, отведенных на размышление", а также распределению "предвыборного времени".

В Приложении к Рекомендации были конкретизированы ее основные положения. Предусмотренные принципы должны распространяться на все политические выборы, которые проводятся на территории страны, - президентские, парламентские, региональные, а также, если это осуществимо, и на местные выборы.

Регламентация освещения выборов в средствах массовой информации не должна затрагивать независимость редакционной политики газет и журналов, а также их право высказывать политические предпочтения.

В случае предоставления бесплатного эфирного времени политическим партиям и кандидатам на публичных телеканалах распределение времени должно осуществляться справедливо и без дискриминации, на основе прозрачных и объективных критериев.

В тех государствах, где политическим партиям и кандидатам разрешается покупать рекламное время в избирательных целях, правовое регулирование должно обеспечивать возможности покупки рекламного времени на телеканалах на равных условиях и по одинаковым расценкам для всех участников выборов. Общественность должна быть оповещена о том, что определенная информация является платной политической рекламой. В соответствии со стандартами Совета Европы допускается введение ограничений в отношении максимального объема платной рекламы для политических партий или кандидатов.

При распространении результатов опросов общественного мнения необходимо предоставлять достаточную информацию, чтобы сделать вывод о достоверности опроса. К подобной информации относятся, в частности, сведения:

-  о названии политической партии или организации, имени и фамилии лица, которые заказали и профинансировали проведение опроса;

-  об организации, проводившей опрос, и об используемой ею методике;

-  о характере выборки и допустимых погрешностях;

-  о дате или сроках проведения опроса.

Любые установленные ограничения, касающиеся запрета опубликования результатов опросов или предпочтений избирателей в день голосования или за несколько дней до выборов, должны соответствовать положениям статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в толковании Европейского Суда по правам человека. Действие запрета на распространение результатов опроса избирателей на выходе с избирательных участков до закрытия всех избирательных участков на территории страны считается допустимым.

Органы публичной власти не должны вмешиваться в деятельность журналистов и других сотрудников средств массовой информации с целью оказания влияния на результаты выборов. Вместе с тем данные органы должны предпринимать необходимые меры для эффективной защиты журналистов, сотрудников и помещений средств массовой информации в период выборов. В то же время эта защита не должна препятствовать журналистам и другим сотрудникам средств массовой информации выполнять свои обязанности.

---

¹  Eur. Court H.R. Mathieu-Mohin and Clerfaytv. Belgium, Judgment of 2 March 1987. Series A. No. 113. Para. 47. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т. 1. С. 532-540.

²  Van DijkP., van Hoof G. J.H. Theory and Practice of the European Convention on Human Rights. The Hague, 1998. P. 655.

³  Eur. Court H.R. Mathieu-Mohin and Clerfaytv. Belgium, Judgment of 2 March 1987. Series A. No. 113. Para.49.

⁴  Eur. Commission H.R. Application 1038/61, Xv. Belgium, Decision of 18 September 1961. DR 1961. No.4. P.338.

⁵  Eur. Commission H.R. Application 2728/66, Xv. Federal Republic of Germany, Decision of 6 October 1967. Yearbook. 1967. No. 10. P. 336.

⁶  Eur. Commission H.R. Application 6745/74 and 6746/74, W, X, Y and Z v. Belgium, Decision of 30 May 1975. Yearbook. 1975. No. 18. P.244.

⁷  Eur. Court H.R. Gitonas and Others v. Greece, Judgment of 1 July 1997. Reports 1997-IV. Para. 39. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т.2. C. 455-460; Ahmed and Others v. the United Kingdom, Judgment of 2 September 1998. Para. 75; Labita v. Italy, Judgment of 6 April 2000. Para. 201.

⁸  Eur. Commission H.R. Application 11123/84, Tete v. France, Decision of 9 December 1987. DR. 1987. No.54. P.52.

⁹  Eur. Commission H. R. Application 6850/74, X, Y and Z v. Federal Republic of Germany, Decision of 18 May 1976. DR. 1976. No. 5. P. 90; Application 2728/66, X v. Federal Republic of Germany, Decision of 6 October 1967. Yearbook. 1967. No. 10. P. 336.

¹⁰  Eur. Court H.R. Matthews v. the United Kingdom, Judgment of 18 February 1999. Para. 39.

¹¹  Гибралтар представляет собой зависимую территорию и составную часть доминиона. Договор о создании Европейского Экономического Сообщества, за исключением некоторых из его положений, распространяется на Гибралтар как на европейскую территорию, внешние отношения которой осуществляет государство, являющееся участником Договора.

¹²  См. также: Eur. Commission H.R. Application 11123/84, Tetev. France, Decision of 9 December 1987. DR. 1987. No.54. P.52.

¹³  Двое судей не согласились с данным решением, присоединившись к позиции Комиссии, которая большинством голосов признала, что статья 3 обеспечивает проведение периодичных выборов в национальные и региональные законодательные органы. В особом мнении было подчеркнуто, что в выражении "орган законодательной власти" является существенным то, что данный орган обладает полномочием инициировать и принимать законы. По мнению судей, тот факт, что какой-либо орган осуществляет контроль за исполнительной властью или бюджетные полномочия, организован как парламент и играет важную роль в осуществлении "эффективной политической демократии", не превращает его в законодательный, если данный орган не обладает законодательной властью (см. п.3, 5 совместного особого мнения судей сэра Дж. Фрилэнда и К.Юнгвирта).

¹⁴  Eur. Commission H.R. Application 6745/74 and 6746/74, W, X, Y and Z v. Belgium, Decision of 30 May 1975. Yearbook. 1975. No. 18. P.237, 243.

¹⁵  Eur. Commission H.R. Application 5155/71, Xv. the United Kingdom, Decision of 12 July 1976. DR. 1977. No.6. P. 13; Application 10650/83, Clerfayt, Legros and Others v. Belgium, Decision of 17 May 1985. DR. 1985. No.42. P.212; Application 11391/85, Booth-Clibborn and Others v. the United Kingdom, Decision of 5 July 1985. DR. 1985. No. 43. P.236, 248.

¹⁶  Eur. Court H.R. Cherepkovv. Russia, Decision of 25 January 2000. Перевод на русский язык см.: Журнал российского права. 2000. №11. С.97-101.

¹⁷  Eur. Commission H.R. Application 4982/71, X v. Austria, Decision of 22 March 1972. CD. 1972. No.40. P.50.

¹⁸  Eur. Commission H.R. Application 41090/98, Baskauskaite v. Lithuania, Decision of 21 October 1998.

¹⁹  Eur. Commission H.R. Application 1718/62, X v. Austria, Decision of 22 April 1965. Yearbook. 1965.No. 8. P. 168.

²⁰  Eur. Commission H.R. Application 4982/71, Xv. Austria, Decision of 22 March 1972. CD. 1972. No.40. P.50; Application 1718/62, X v. Austria, Decision of 22 April 1965. Yearbook. 1965.No. 8. P. 168.

²¹  Eur. Commission H.R. Application 7140/75, Xv. the United Kingdom, Decision of 8 October 1976. DR. 1977. No.7. P.95.

²²  Eur. Commission H.R. Greek Case, Report of 5 November 1969. Yearbook. 1969. No. 12. P. 179.

²³  Eur. Commission H.R. Application 27311/95, Timke v. Germany, Decision of 11 September 1995. DR. 1995. No.82-A. P. 158.

²⁴  Eur. Court H.R. Mathieu-Mohin and Clerfaytv. Belgium, Judgment of 2 March 1987. Series A. No. 113. Para. 52.; Ahmed and Others v. the United Kingdom, Judgment of 2 September 1998. Para. 39, 75.

²⁵  Eur. Court H.R. Golder v. the United Kingdom, Judgment of 21 February 1975. Series A. No. 18. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. С 39-80.

²⁶  Eur. Court H.R. Belgian Linguistic Case, Judgment of 23 July 1968. Series A. No.6.

²⁷  Eur. Commission H.R. Application 5302/71, X and Yv. the United Kingdom, Decision of 11 October 1973. CD. 1973. No.44. P.29.

²⁸  Eur. Commission H.R. Application 8987/80, X and Association Y v. Italy, Decision of 6 May 1981. DR. 1981. No.24. P. 192.

²⁹  Eur. Commission H.R. Application 6745/74 and 6746/74, W, X, Y and Z v. Belgium, Decision of 30 May 1975. Yearbook. 1975. No. 18. P.247.

³⁰  Eur. Commission H.R. Application 24827/94, Holland v. Ireland, Decision of 14 April 1998.

³¹  Eur. Court H. R. Labita v. Italy, Judgment of 6 April 2000.

³²  Eur. Commission H.R. Application 10316/83, M. v. United Kingdom, Decision of 7 March 1984. DR. 1984. No.37. P. 129.

³³  Eur. Court H.R. Ahmed and Others v. the United Kingdom, Judgment of 2 September 1998.

³⁴  Eur. Commission H.R. Application 6850/74, X, Y and Z v. Federal Republic of Germany, Decision of 18 May 1976. DR. 1976. No. 5. P. 90; Application 7008/75, X v. Austria, Decision of 12 July 1976. DR. 1976. No. 6. P. 122.

³⁵  Eur. Commission H.R. Application 12897/87, Desmeulesv. France, Decision of 3 December 1990. DR. 1991. No.67. P. 166.

³⁶  Eur. Commission H.R. Application 11406/85, Fournierv. France, Decision of 10 May 1988. DR. 1988. No.55. P. 130.

³⁷  Eur. Commission H. R. Application 6850/74, X, Y and Z v. Federal Republic of Germany, Decision of 18 May 1976, DR. 1976. No. 5. P. 90.

³⁸  Eur. Commission H. R. Application 9322/81, X v. the Netherlands, Decision of 3 May 1983. DR. 1983. No. 32. P. 175-176; Application 8042/77, Lucie Hagmann-Huslerv. Switzerland, Decision of 15 December 1977.

³⁹  Eur. Commission H.R. Application 11100/84, Fryske Nasionale Partij and Others v. the Netherlands, Decision of 12 December 1985. DR. 1985. No.45. P.242.

⁴⁰  Eur. Court H.R. Bowman v. the United Kingdom, Judgment of 19 February 1998. Reports 1998-I. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. Т. 2. С.461-474.

⁴¹  Eur. Commission H.R. Application 7140/75, Xv. the United Kingdom, Decision of 8 October 1976. DR. 1977. No.7. P.96-97.

⁴²  Eur. Commission H.R. Application 8765/79, Liberal Party, R. and P. v. the United Kingdom, Decision of 18 December 1980. DR. 1981. No.21. P.223-224.

⁴³  Eur. Commission H.R. Application 8364/78, Lindsay and Others v. the United Kingdom, Decision of 8 March 1979. DR. 1979. No. 15. P.247-252.

⁴⁴  Eur. Commission H.R. Application 8941/80, Xv. Iceland, Decision of 8 December 1981. DR. 1982. No.27. P. 150-151.

⁴⁵  Eur. Commission H.R. Application 11123/84, Tete v. France, Decision of 9 December 1987. DR. 1987. No.54. P. 60; Application 11406/85, Fournierv. France, Decision of 10 May 1988. DR. 1988. No. 55. P. 141.

⁴⁶  Parliamentary Assembly. Resolution 1154 (1998) Democratic Functioning of National Parliaments. Text adopted by the Assembly on 20 April 1998 (9^th Sitting).

⁴⁷  Parliamentary Assembly. Recommendation 1315 (1997) on the Minimum Age for Voting. Text adopted by the Assembly on 31 January 1997 (8^th Sitting).

⁴⁸  Parliamentary Assembly. Recommendation 1500 (2001) Participation of Immigrants and Foreign Residents in Political Life in the Council of Europe Member States. Text adopted by the Assembly on 26 January 2001 (8th Sitting).

⁴⁹  Parliamentary Assembly Resolution 900 (1988) on Access to the Audiovisual Media during Election Campaigns. Text adopted by the Assembly on 5 May 1988 (7^th Sitting).

⁵⁰  Данное понятие охватывает средства информации, владельцами которых являются органы публичной власти, а также те средства массовой информации, которые осуществляют функции публичной службы.

⁵¹  Committee of Ministers. Recommendation No. R(99) 15 To Member States On Measures Concerning Media Coverage of Election Campaigns. Adopted on 9 September 1999 (678^th Meeting of the Ministers' Deputies).

Содержание