"Граждане Российской Федерации имеют право... участвовать в референдуме" (часть 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации).
1. В Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года (СЕД № 5) данное право не предусматривается, в её тексте отсутствует даже сам термин "референдум". Вместе с тем в практике Европейской Комиссии по правам человека встречались случаи подачи жалоб в связи с проведением общенациональных референдумов. Как правило, на голосование выносился вопрос, касающийся европейской интеграции и вступления страны в Европейские Сообщества или Европейский Союз. В данных делах заявители обосновывали свою позицию, ссылаясь на положения статьи 3 Протокола № 1 к Конвенции от 20 марта 1952 года (СЕД № 9), предусматривающие обязательство Договаривающихся Сторон "проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти", однако Европейская Комиссия отклоняла любые попытки расширительного толкования положений данной статьи.
В 1975 году, рассматривая вопрос о приемлемости жалобы против Федеративной Республики Германии, Комиссия сформулировала свою позицию. Она заключалась в том, что Конвенция не гарантирует общего права консультироваться с населением, а статья 3 Протокола № 1 не предусматривает обязанность государств осуществлять подобные консультации перед заключением международного договора1. В связи с жалобой, касающейся проведения в Соединенном Королевстве голосования о членстве в Европейских Сообществах, Комиссия заявила, что референдум не подпадает под сферу действия статьи 3 Протокола № 1 и право на участие в нем не вытекает из положений данной статьи2. Впоследствии данная правовая позиция была подтверждена и в других решениях Европейской Комиссии3.
В ряде жалоб заявители ставили вопрос о нарушении властями свободы выражения мнения в связи с проведением референдума. В деле Бадер против Австрии заявитель полагал, что при подготовке референдума о вступлении страны в Европейский Союз компетентные органы государственной власти не выполнили своих обязательств по информированию общественности, предусмотренных в статье 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. По мнению заявителя, у граждан не было достаточно времени для формирования собственного мнения, не было у них и детальной и нейтральной информации по данному вопросу. Кроме того, австрийские власти распространяли неполную и пристрастную информацию, чтобы повлиять на принятие положительного решения в результате голосования.
Европейская Комиссия напомнила, что в соответствии со статьей 25 Конвенции (статья 34 новой редакции) жалобы принимаются от любого физического лица, неправительственной организации или группы частных лиц, утверждающих, что они являются жертвами нарушения их прав. По мнению Комиссии, из данного положения следует, что заявитель не может подавать жалобу в качестве представителя народа, поскольку подобная жалоба - actio popolaris - Конвенцией не предусматривается. В связи с этим Эрвин Бадер может обжаловать только то, что австрийские власти в должной степени не проинформировали его о вопросах, выносимых на референдум (п. 1). Оценив обстоятельства дела, Комиссия сочла, что статья 10 не гарантирует неограниченного индивидуального права быть проинформированным органами государственной власти о вопросах, представляющих общий интерес, специфическим образом (п. 2). Она также пришла к выводу, что неполнота информации, предоставленной австрийскими властями, не помешала заявителю эффективно осуществить права, предусмотренные в статье 9 Конвенции, то есть свободно выразить свои убеждения (п. 3). Данные правовые позиции были подтверждены и при рассмотрении жалобы Нурминена и других заявителей против Финляндии в связи с проведением консультативного референдума по вопросу о вступлении страны в Европейский Союз (п. 1).
2. В других конвенциях Совета Европы право на участие в референдуме все же косвенно закрепляется. Институт референдума упоминается преимущественно в контексте решения проблем муниципального уровня. Право на местное самоуправление в трактовке Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года (СЕД № 122) осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного тайного прямого равного и всеобщего голосования, однако не исключает обращения к референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом (пункт 2 статьи 3). Хартия предусматривает и конкретные случаи проведения местных референдумов - в связи с изменением границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление (статья 5).
Стандарты Совета Европы предусматривают участие широкого круга лиц в решении вопросов местного значения. В соответствии с Конвенцией об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне от 5 февраля 1992 года (СЕД № 144 )4 государства-участники берут на себя обязательства предпринимать разумные усилия по привлечению иностранцев, проживающих на территории страны, в процессы, связанные с проведением консультаций по вопросам местной жизни (статья 4). В Рекомендации № R 96 (2) "О проведении референдумов и выдвижении народных инициатив на местном уровне"5 Комитет Министров также признал, что консультативный референдум создает благоприятные возможности для участия иностранцев в публичной жизни на местном уровне (преамбула).
3. В Резолюции 1121 (1997) "Об инструментах участия граждан в представительной демократии"6, посвященной использованию института референдума на общенациональном уровне, Парламентская Ассамблея подчеркнула необходимость расширения возможностей для непосредственного участия граждан в политической жизни (пункт 5). Вместе с тем следует отметить, что Ассамблея рассматривает референдум лишь в качестве вспомогательного инструмента, полагая, что гармонизация наиболее противоречивых и несовместимых потребностей граждан и их групп, продиктованных общими интересами, может быть достигнута только в процессе парламентской деятельности (пункт 2).
Указав на определенный риск, который содержит в себе институт референдума, в частности в связи с возможностью превращения его в плебисцит в случае использования исполнительной властью для усиления собственных полномочий (пункт 9), Ассамблея отметила и позитивные аспекты непосредственных консультаций с населением, предоставляющих возможность меньшинству высказать свое мнение и быть услышанным органами власти, а также инициировать демократическое обсуждение, в ходе которого будет легитимировано решение, принятое властями, либо одобрено отклоненное ими решение (пункт 12). Ассамблея акцентировала внимание на том, что злоупотребления, связанные с проведением референдума, не должны заслонять его реальную цель - обеспечение осуществления представительной демократии со все более широким привлечением граждан, поскольку их участие консолидирует демократию и является действенным средством против ее "болезней" (пункт 13).
Ассамблея указала на важность установления определенных параметров, способствующих проведению референдумов в соответствии с лучшими образцами, развитию демократии и гражданского общества (пункт 14), а также призвала государства-члены Совета Европы:
(i) совершенствовать систему представительной демократии путем достижения баланса между ответственностью политической власти и участием граждан в принятии политических решений. Без достижения подобного баланса невозможно предотвратить как снижение доверия к представительной системе, так и необдуманное использование часто повторяющихся референдумов, что делает неэффективным и даже невозможным любую долгосрочную политику, основанную на выборе приоритетов;
(ii) рассматривать любые вопросы как уместные для вынесения на референдум, за исключением тех, которые ставят под сомнение универсальные и неотъемлемые ценности, такие как права человека, определенные во Всеобщей декларации прав человека и в Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также основные ценности демократии в целом и представительной демократии в частности;
(ш) учитывать различия между вопросами, которые могут быть вынесены на резолютивный референдум или на консультативный референдум, позволяющий политическим лидерам совершенствовать собственные программы и решения;
(iv) предусматривать положения о возможности проведения референдума об отмене действующих законов, а также голосования, предлагающего альтернативные варианты ответа на поставленный вопрос;
(v) определять правила, гарантирующие надлежащее информирование граждан обо всех вопросах, связанных с проведением референдума, а также недвусмысленную редакцию вопросов и предложений, выносимых на референдум;
(vi) ограничивать число вопросов, выносимых на референдум в один и тот же день, чтобы внести ясность в обсуждение документов, выносимых на голосование, и помочь гражданам принять решение;
(vii) создавать по мере необходимости органы, ответственные за применение данных правил, и гарантировать их независимость;
(viii) устанавливать с целью предотвращения недобросовестного использования референдума правила и руководящие принципы, которые:
a) позволят созывать референдум по инициативе граждан;
b) гарантируют организацию обсуждения в парламенте до проведения референдума;
c) определят минимальную квоту участия в голосовании, которая препятствует абсентеизму и одновременно гарантирует участие в голосовании числа избирателей, необходимого для признания его результатов не только действительными, но и представительными;
d) дадут возможность парламенту предлагать собственный альтернативный вариант в связи с любым предложением граждан (пункт 15).
4. В Рекомендации № R 96(2) "О проведении референдумов и выдвижении народных инициатив на местном уровне"7Комитет Министров признал, что одним из демократических принципов, общих для всех государств-членов Совета Европы, является право граждан высказываться в отношении ключевых долгосрочных решений и обязательств, фактически не подлежащих отмене, в осуществление которых вовлечено большинство граждан (преамбула). По мнению Комитета Министров, данное право может быть осуществлено наиболее полно на местном уровне. В связи с этим институционализация местных референдумов и народных инициатив в рамках правового регулирования представляет собой средство, гарантирующее должное использование данных институтов непосредственной демократии и ограничивающее потенциальный риск (преамбула).
Как отмечается в Приложении к Рекомендации, в большинстве государств-участников Совета Европы граждане имеют возможность выражать свое мнение при помощи двух институтов - референдума и народной инициативы. На местном уровне референдум - это инструмент, посредством которого план или решение местного представительного органа8 выносится на суд местного сообщества по инициативе данного органа или самих граждан, а народная инициатива представляет собой право граждан выдвигать предложения на рассмотрение местного представительного органа.
По мнению Комитета Министров, местный референдум может рассматриваться как инструмент непосредственного участия, который предполагает ответственность всех граждан, позволяет принимать демократические решения в конфликтных ситуациях, а также способствует развитию местной автономии путем укрепления чувства принадлежности к определенному сообществу (преамбула Рекомендации).
Комитет Министров подчеркнул, что процедуры и результаты консультативного и резолютивного референдумов серьезно различаются. В консультативном референдуме принимают участие все лица, проживающие на территории местного сообщества и обладающие законными правами, включая иностранцев, в то время как в резолютивном референдуме участвуют только те, кто имеет право голосовать на местных выборах (подпункт 2 пункта II, подпункт 3 пункта III Приложения к Рекомендации).
Инициатива проведения консультативного референдума может исходить как от местного представительного органа, так и от жителей, собравших необходимое количеством подписей в поддержку его проведения (подпункт 3 пункта II Приложения к Рекомендации). Резолютивный референдум, как правило, проводится по инициативе граждан, однако в нормативных актах может предусматриваться возможность его проведения по инициативе местного представительного органа (подпункт 3 пункта III Приложения к Рекомендации). Результат консультативного референдума в отличие от резолютивного не является обязательным для местных органов (подпункт 4 пункта II, подпункт 4 пункта III Приложения к Рекомендации).
1 Eur. Commission H.R. Application 6742/75, X v. Federal Republic of Germany, Decision of 10 July 1975.
2 Eur. Commission H.R. Application 7096/75, X. v. the United Kingdom, Decision of 3 October 1975. DR. 1976. No.3. P. 165
3 Eur. Commission H.R. Application 26633/95, Bader v. Austria, Decision of 15 May 1996. Para.4; Application 27881/95, Nurminen and Others v. Finland, Decision of 26 February 1997. Para.2.
4 Неофициальный перевод на русский язык см.: Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. М., 1994. С. 312-317.
5 Committee of Ministers. Recommendation No.R (96)2 to Member States on Referendums and Popular Initiatives at Local Level. Adopted on 15 February 1996 (558th Meeting of the Ministers' Deputies).
6 Parliamentary Assembly. Resolution 1121 (1997) on Instruments of Citizen Participation in Representative Democracy. Text adopted by the Assembly on 22 April 1997 (11th Sitting).
7 Committee of Ministers. Recommendation No.R (96) 2 to Member States on Referendums and Popular Initiatives at Local Level. Adopted on 15 February 1996 (558th Meeting of the Ministers' Deputies).
8 В тексте Рекомендации - "local deliberative body".
|
