"Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе" (часть 4 статьи 32 Конституции Российской Федерации).
1. Документы Совета Европы, в том числе Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года (СЕД № 5), не закрепляют право на доступ к государственной службе. Следует отметить, что вопрос о включении данного положения рассматривался при разработке текста Протокола №4 от 16 сентября 1963 года (СЕД №46) и Протокола №7 от 22 ноября 1984 года (СЕД № 117). В первоначальной редакции Протокола №7 к Конвенции это право было даже закреплено, однако впоследствии государства-члены Совета Европы сознательно отказались от включения права на доступ к государственной службе в число тех "некоторых" прав, коллективное осуществление которых, согласно преамбуле к Европейской конвенции, они были намерены осуществить1. Договаривающиеся Стороны не захотели признать данное право в основном из-за тех сложностей, с которыми мог бы столкнуться международный суд, устанавливая единые стандарты приема на службу, поскольку критерии отбора существенно варьируются в государствах-членах в зависимости от национальных традиций и избранной системы государственной службы2.
Такова на настоящий день официальная позиция Европейского Суда, выраженная в ряде решений, в частности в решении по делу Фогт против Германии от 26 сентября 1995 года3: отказ произвести назначение какого-либо лица на государственную службу не может служить основанием для жалобы в соответствии с Конвенцией (п. 43). Таким образом, право на доступ к государственной службе выходит за пределы компетенции ratione materiae Суда.
2. Право на доступ к государственной службе в широком смысле этого слова подразумевает и право занимать определенную должность, находиться на государственной службе. Этот аспект права доступа нашел отражение в практике Суда. Хорошей иллюстрацией для этого служат два решения - по делу Козика и по делу Фогт. В каждом из этих дел в той или иной степени затрагивался вопрос о соотношении профессиональной деятельности и политической активности.
В деле Козика Министерство культуры и образования отказалось предоставить статус пожизненно назначенного чиновника преподавателю технического колледжа, проходившему испытательный срок, несмотря на согласие руководства колледжа, поскольку существовали сомнения в лояльности данного лица Конституции страны. Заявитель был членом Национал-демократической партии Германии, входил в состав руководства земельной организации и являлся депутатом ландтага от данной партии. Его политические взгляды были изложены в двух книгах. По мнению министерства, НДП отрицала права человека и существующий демократический порядок, проповедовала крайний национализм и расистскую идеологию, стремилась к упразднению парламентарного правления и многопартийной системы. Заявитель проинформировал министерство о намерении выйти из партии после получения статуса пожизненного чиновника, однако оно уведомило его об увольнении.
Козик обратился в европейские инстанции, поскольку, по его мнению, увольнение противоречило статье 10 (свобода выражения мнения) Конвенции. Суд не согласился с данной позицией, квалифицировав действия властей как отказ в доступе на государственную службу на том основании, что заявитель не отвечал одному из необходимых квалификационных требований (п.38). Суд хотя и признал применимость статьи 10 Конвенции, но пришел к выводу, что вмешательства в права заявителя не было, так как сутью вопроса, поставленного перед Судом, был доступ к государственной службе (п. 39)4.
Во втором случае заявительница, которая преподавала немецкий и французский языки в гимназии и имела статус пожизненного чиновника, являлась членом Германской коммунистической партии и участвовала в ее деятельности (распространяла листовки, баллотировалась на выборах от данной партии). Она была уволена в связи с тем, что нарушила требование политической лояльности, активно участвуя в деятельности партии, преследовавшей антиконституционные цели.
Обращение Фогт в европейские инстанции базировалось на положениях статьи 10 (свобода выражения мнения) и статьи 11 (свобода собраний и объединений) Конвенции. Суд признал, что лицо, находящееся на государственной службе, может обжаловать увольнение, если это нарушает одно из прав, защищаемых Конвенцией (п. 43). В данном случае отставка рассматривалась не сама по себе, а как форма вмешательства в право, гарантированное Конвенцией. Суд пришел к выводу, что имело место вмешательство в права заявительницы, которое было "основано на законе" и преследовало легитимную цель - защиту демократического конституционного строя (п. 48, 51). Судьи учли исторические обстоятельства, в частности практику Веймарской Республики, и современную политику правительства Германии, направленную на создание "демократии, которая способна себя защитить" от правого и левого экстремизма. Признавая за государством определенную свободу усмотрения при решении этих вопросов, Суд тем не менее пришел к выводу, что увольнение заявительницы являлось слишком строгой, непропорциональной мерой, которая не была необходима в демократическом обществе. При этом внимание акцентировалось на том, что применение такой меры, как увольнение, отрицательно сказывается на репутации заинтересованного лица, практически лишает его средств к существованию, поскольку найти преподавательскую должность вне пределов государственной службы в Германии очень сложно. Таким образом, уволенный учитель почти наверняка будет лишен возможности заниматься тем единственным делом, которому он обучен, к которому у него есть призвание и занимаясь которым он приобрел определенные навыки и опыт. Суд отметил также тот факт, что заявительница в процессе преподавания языков вряд ли могла оказывать вредное влияние на учеников. Во внеурочное время заявительница вела себя корректно, никаких доказательств того, что она делала какие-либо антиконституционные заявления, не было (п.60).
Суд установил факт нарушения статей 10 и 11 и обратил внимание на абсолютный характер политической лояльности в толковании немецких судов, отличающийся от других европейских государств. Долг лояльности распространялся на всех государственных служащих вне зависимости от должностных и функциональных различий, предполагал отказ от принадлежности к любому объединению или движению, которое власти считают враждебным Конституции. Подобный подход, по мнению Суда, не позволял провести различие между служебной и частной жизнью государственного служащего (п. 59).
На основании анализа данных дел можно утверждать, что Суд хотя и не признает своей компетенции в отношении вопросов, связанных с приемом на государственную службу, то есть с доступом к государственной службе stricto sensu, тем не менее может контролировать равные возможности участия граждан в осуществлении государственной службы в контексте некоторых статей Конвенции.
3. Государственные служащие не находятся вне сферы действия права Совета Европы, по общему правилу на них распространяются гарантии Конвенции5. Вместе с тем в судебной практике и в отдельных положениях Европейской конвенции нашла отражение специфика статуса данных лиц. Как было отмечено в решении по делу Фогт, демократическое государство может требовать от государственных служащих лояльности в отношении конституционных принципов, на которых основано данное государство (п. 59). Требования лояльности для этих лиц более строгие, чем для простых граждан.
В статье 11 Конвенции наряду с общими ограничениями предусматриваются и дополнительные специальные меры - возможность введения законных ограничений на осуществление свободы собраний и объединений для военнослужащих, полицейских и представителей государственной администрации6 (пункт 2). В комментариях к Конвенции акцентируется внимание на том, что законность ограничений, налагаемых на данных лиц, должна оцениваться с точки зрения легитимной цели, насущной социальной потребности и соразмерности данных мер7.
В Европейской социальной хартии (пересмотренной) от 3 мая 1996 года (СЕД № 163), закрепляющей обязательство государств-участников обеспечивать и поощрять свободу учреждения трудящимися и работодателями местных, национальных или международных организаций для защиты собственных экономических и социальных интересов и свободу вступления в эти организации, не устанавливаются дополнительные ограничения для государственных служащих (статья 5). Вместе с тем в комментариях подчеркивается, что введение отдельных ограничений права на объединение для определенных категорий государственных служащих соответствует статье 5, если эти меры осуществляются согласно статье G Части V Хартии8. В соответствии с этой статьей права, изложенные в Части I Хартии, не могут подвергаться иным ограничениям, кроме предусмотренных в частях I и II данного документа, за исключением тех, которые установлены законом и необходимы в демократическом обществе для защиты прав и свобод других лиц, государственных интересов, государственной безопасности, здоровья населения или общественной нравственности.
На государственных служащих, как и на других граждан, распространяется защита, предоставляемая статьей 10 (свобода выражения мнения) Конвенции, однако государство вправе в силу их особого статуса обязывать их к сдержанности9. При рассмотрении в Европейской Комиссии дел Глазенапа и Козика было отмечено, что пункт 2 статьи 10 не содержит дополнительных ограничений, аналогичных предусмотренным в пункте 2 статьи 11. Однако, по мнению Комиссии, на основании этого нельзя делать вывод, что авторы Конвенции не хотели их установить, поскольку применение положений статьи 11 может привести и к ограничению определенных форм выражения мнения, в частности путем ограничения участия государственных служащих в политических организациях10.
4. В европейские инстанции поступило значительное число жалоб от государственных служащих в связи с предполагаемым нарушением их прав, гарантированных Конвенцией. В ряде случаев реализация этих прав была тесно связана с особенностями статуса данных лиц. В практике Комиссии и Суда нередко возникал вопрос о том, подпадают ли споры между государственным служащим и государством под действие гарантий справедливого судебного разбирательства, предусмотренных в пункте 1 статьи 6 Конвенции. Позиция Суда в этой области претерпела существенные изменения.
В деле Ломбардо против Италии11 был сформулирован следующий основополагающий принцип: споры, связанные с приемом на службу, продвижением по службе и прекращением полномочий государственных служащих, как правило, находятся вне сферы применения пункта 1 статьи 612. Это тем не менее не означало, что данная статья не распространяется на любые споры, затрагивающие вопросы государственной службы. По мнению судей, вмешательство государства путем издания закона или акта делегированного законодательства не препятствовало Европейскому Суду в определенных случаях признавать, что право, являющееся предметом спора, носит гражданско-правовой характер13.
Первоначально дела, которые рассматривал Суд, не имели отношения к приему или продвижению по службе и были лишь косвенно связаны с прекращением отношений государственной службы, поскольку заявители обращались в связи с нарушением их имущественных прав, возникавших в соответствии с законом после прекращения службы и связанных с выплатой денежных сумм14. В деле Масса против Италии15 спор возник в связи с обязательством государства выплатить заявителю сумму возмещения страховых взносов после смерти его жены, являвшейся государственной служащей, в соответствии с действующим законодательством. Суд признал, что, выполняя данное обязательство, государство не реализует свои дискреционные полномочия и в этом отношении его статус может быть приравнен к положению работодателя, являющегося стороной трудового договора, регламентируемого частным правом. Соответственно, право заявителя на выплату возмещения может быть признано "гражданским правом" в понимании статьи 6 Конвенции. Аналогичный подход был применен и в деле Ломбардо против Италии, в котором бывший жандарм просил назначить ему пенсию в повышенном размере, поскольку его заболевание было связано с осуществлением служебных обязанностей.
Впоследствии Суд стал придерживаться более широкого подхода, распространив сферу применения пункта 1 статьи 6 Конвенции на все те случаи, когда предмет спора был связан с "чисто имущественным правом", таким, как выплата заработной платы или пенсии, или "с правом, являющимся имущественным по сути"16. В деле Бенкесьюэр против Франции17 заявитель добивался признания недействительным решения об отказе в продлении отпуска по болезни и о приостановлении выплаты заработной платы, поскольку предоставление годичного отпуска позволяло получать полную заработную плату в течение трех месяцев и 50%-ное содержание в течение девяти месяцев (п. 30, 20). Выплата заработной платы была заморожена по решению администрации, которая полагала, что заявитель без уважительной причины не выходит на работу. Суд счел возможным применить статью 6 Конвенции, признав, что речь идет о "праве, являющемся имущественным по своей сути".
Такой же логикой руководствовались Комиссия и Суд в деле Де Санта против Италии18, в котором секретарь муниципального агентства социального обеспечения подал жалобу в административный трибунал в связи с новым штатным расписанием, в соответствии с которым оплата труда заявителя оказалась ниже, чем было установлено в согласованном на общенациональном уровне коллективном договоре. По мнению Суда, в споре частноправовые черты преобладают над публично-правовыми19, следовательно, он мог рассматриваться в контексте статьи 6.
Ряд судей - представителей Скандинавских стран обращали внимание на определенные недостатки в позиции Суда. В особом мнении по делу Нейжел против Франции20 судья Э. Палм отмечала: подход Суда таков, что он оправдывает практику лишения всех государственных служащих, статус которых регламентируется публичным правом и которые являются стороной в споре с "публичным" работодателем, основных процессуальных гарантий, предусмотренных в пункте 1 статьи 6 (п. 1 особого мнения).
По мнению судьи Палм, в решениях Суда термины "гражданский служащий" и "служащий органов публичной власти" используются как взаимозаменяемые без какого-либо анализа положения различных категорий служащих. Хорошо известно, что в одних государствах-членах вопросы приема на службу всех категорий служащих регламентируются публичным правом, в то время как в других это характерно только для определенных категорий служащих. Как правило, речь идет о высшем звене, а остальные служащие имеют частноправовые контракты (п.3 особого мнения).
Судья Палм полагала, что споры, связанные с личным наймом, являются гражданско-правовыми по своей природе и в принципе подпадают под положения пункта 1 статьи 6 Конвенции. Учитывая общие цели Конвенции и причины отсутствия права на доступ к государственной службе в окончательном тексте данного документа, исключения из данного правила должны толковаться ограничительно. Если же государственные служащие назначаются на должность в рамках осуществления дискреционных полномочий, споры, касающиеся их найма, продвижения по службе или прекращения служебных отношений, не носят гражданско-правовой характер. Речь идет лишь о тех случаях, когда занятие должности предполагает определенный уровень ответственности или осуществление функций публичной власти (п. 4 особого мнения).
Следствием ограничения рамок применения пункта 1 статьи 6 является отсутствие равной охраны в соответствии с Конвенцией для государственных служащих различных государств-членов, выполняющих одинаковую работу. По мнению данной судьи, необходимо разработать автономное толкование понятия "государственная служба" применительно к пункту 1 статьи 6, с тем чтобы одинаковый подход применялся к лицам, занимающим одинаковые или сходные должности, вне зависимости от системы найма на службу в конкретных странах (п. 6 особого мнения).
В совпадающем мнении по делу Бенкесьюэр против Франции судья Р. Пекканен отмечал, что термин "гражданский служащий" применяется Судом таким образом, что это предполагает распространение данного понятия на весь административный аппарат, находящийся на службе государства или местных органов власти, если эти лица приняты на работу не в соответствии с частноправовым контрактом. Соответственно, при таком подходе данное понятие включает в себя всех государственных служащих без каких-либо различий, вне зависимости от их места в иерархии и от характера выполняемых обязанностей. Вместе с тем, по мнению судьи Пекканена, заинтересованность государства в том, чтобы судебный контроль не распространялся на споры с участием государственных служащих, понятна и допустима только в отношении высших должностных лиц, осуществляющих функции публичной власти (п. 2 особого мнения). Выход из этой ситуации судья Пекканен видел в разграничении подходов к служащим, осуществляющим функции публичной власти, и к тем, которые подобных функций не осуществляют (п.3 особого мнения).
5. Изложенный в особых мнениях подход был впоследствии поддержан большинством судей в решении по делу Пеллегрин против Франции от 8 декабря 1999 года21. Европейский Суд признал, что судебная практика, касающаяся обязательств государств-участников в соответствии с пунктом 1 статьи 6 Конвенции в спорах с участием государственных служащих, предмет которых непосредственно связан с условиями службы, отличается неопределенностью. Критерий, основанный на имущественной природе спора, оставляет место для усмотрения, поскольку любое решение, относящееся к приему на службу, продвижению по службе и прекращению полномочий государственных служащих, как правило, имеет имущественные последствия. В связи с этим очень трудно четко разграничить споры, где представлены чисто имущественные интересы или интересы, имущественные по своей сути, и другие виды споров с участием государственных служащих (п. 60).
Судьи обратили внимание на важность разработки автономного толкования понятия "государственная служба" применительно к пункту 1 статьи 6, позволяющего обеспечить равный подход к государственным служащим, которые осуществляют одинаковые или сходные полномочия в различных государствах-участниках Конвенции, вне зависимости от особенностей национальной системы приема на службу и юридической природы отношений между конкретным служащим и органом публичной администрации, основаны ли они на контракте или на законе либо регламентарном акте (п. 63).
При решении вопроса о возможности применения пункта 1 статьи 6 к спорам с участием государственных служащих судьи признали необходимым использование функционального критерия, основанного на природе полномочий и обязанностей, возложенных на конкретное лицо. Было особо подчеркнуто, что в рамках публичной администрации определенные посты предполагают выполнение задач, представляющих общий интерес, или участие в осуществлении публичной власти. Государственные служащие, занимающие эти должности, наделяются "частицей государственного суверенитета", и у государства существует легитимный интерес в установлении особых связей с данными лицами, основанных на доверии и лояльности; подобный подход не распространяется на других государственных служащих (п. 65).
Суд признал, что действие пункта 1 статьи 6 не распространяется только на те споры, в которых участвуют государственные служащие, выполняющие специальные функции в рамках публичной администрации, поскольку они являются носителями публичной власти и призваны охранять общие интересы государства или иных публично-правовых образований22. В качестве примера судьи привели полномочия, осуществляемые военнослужащими и полицейскими. В каждом конкретном деле необходимо определить природу полномочий и ответственности, возложенных на конкретного служащего: участвует ли он непосредственно или опосредованно в осуществлении публичной власти или полномочий, связанных с охраной общих интересов государства либо иных публично-правовых образований (п. 66). Из общего правила было сделано только одно исключение: положения статьи 6 распространяются на любые споры о пенсиях вне зависимости от того, какой пост занимал государственный служащий, являющийся стороной в данном споре (п. 67).
В деле Пеллегрин заявитель был принят на работу французским Министерством сотрудничества и развития в качестве консультанта Правительства Гвинеи. Через некоторое время гвинейские власти отказались от его услуг, и министерство решило перевести заявителя в Габон, однако по результатам медицинского обследования в продолжении контракта ему было отказано. Заявитель обратился к министерству с требованием выплатить ему сумму, которую он должен был получить до конца срока контракта, ссылаясь на то, что он был лишен "средств к существованию".
Европейский Суд по правам человека признал, что заявитель непосредственно участвовал в осуществлении публичной власти, поскольку на него были возложены обязанности в сфере публичных финансов государства (п. 70): в качестве руководителя проекта он участвовал в разработке инвестиционного бюджета государства и трехлетнего плана государственных инвестиций совместно с представителями гвинейских властей и международных организаций. Таким образом, в данном деле судьи отказались применить статью 6 Конвенции23.
6. В практике Европейской Комиссии были выявлены правовые ситуации, не предполагающие защиту в рамках статьи 9 Конвенции (свобода мысли, совести и религии). В частности, свобода религии светских служащих ограничивается в связи с осуществлением ими профессиональных обязанностей. Данные лица не могут отсутствовать на рабочем месте в связи с отправлением религиозных обрядов24, а также выражать свои религиозные взгляды во время осуществления профессиональных обязанностей25. Подобных подходов последовательно придерживается и Европейский Суд по правам человека.
В деле Питкевич против России от 8 февраля 2001 года26 заявительница, судья городского суда, являвшаяся членом религиозной общины "Церковь живой веры", была отстранена от должности и лишена квалификационной степени за то, что открыто высказывала свои религиозные взгляды в ходе судебных заседаний, публично молилась, читала сторонам нравоучения, склоняла их к вступлению в общину, обещая при этом благоприятный исход дела, вовлекала в общину сотрудников суда. Заявительница утверждала, что отстранение ее от должности являлось нарушением ее прав, гарантированных статьей 9 Конвенции. Суд признал, что вмешательство в права заявительницы было не только основано на законе, но и оправданно и соразмерно, указав при этом, что применительно к судейскому корпусу требование лояльности государственных служащих имеет особенную важность.
7. Вопросы, связанные с государственной службой, рассматриваются и в других документах Совета Европы. Согласно Европейской конвенции об установлении общих правил обращения с гражданами одного государства-участника на территории других государств-участников от 13 декабря 1955 года (СЕД № 19)27, любая Договаривающаяся Сторона может зарезервировать для своих собственных граждан право на осуществление публичных функций или занятие должностей, связанных с государственной безопасностью или обороной, и оговорить особые условия занятия данных должностей иностранцами (статья 13).
В Европейской конвенции о гражданстве от 6 ноября 1997 года (СЕД № 166) этот вопрос исследуется в контексте правопреемства государств и статуса граждан государства-предшественника, постоянно проживающих на территории государства-правопреемника, но не являющихся его гражданами. Государство-участник Конвенции имеет право не принимать данных лиц на государственную службу, связанную с осуществлением суверенной власти (пункт 2 статьи 20). В этом положении речь идет только об определенных видах государственной службы, предполагающих осуществление полномочий, предоставленных в соответствии с публичным правом, и обязанностей по защите общих интересов государства. В этих случаях наличие гражданства считается необходимым условием в силу чрезвычайной "чувствительности" указанной сферы занятости (пункт 123 Пояснительного доклада к Европейской конвенции о гражданстве).
В соответствии со стандартами Совета Европы право на доступ к гражданской государственной службе не предоставляется трудящимся-мигрантам и членам их семей, несмотря на то что во многих отношениях лица, имеющие право на постоянное проживание в стране пребывания, наделяются одинаковыми правами с гражданами страны28.
8. В рекомендациях Комитета Министров29 отмечается важная роль публичной администрации в демократических обществах. Основной элемент публичной администрации - служащие органов публичной администрации, наделенные специфическими правами и обязанностями, обладающие необходимой квалификацией и осуществляющие службу в правовой и материальной среде, способствующей эффективному выполнению ими своих обязанностей.
В Приложении к Рекомендации № R(2000)6 "О статусе служащих органов публичной власти в Европе" Комитет сформулировал определенные стандарты в этой области. К данной категории были отнесены все лица, находящиеся в штате в соответствии с контрактом, законом или регламентарным актом, которые были приняты на службу в органы государственной власти или ведомства, получают зарплату из государственного бюджета, за исключением выборных представителей и определенных категорий государственных служащих, на которых распространяется специальное регулирование (преамбула).
Прием на государственную службу должен основываться на принципах равного доступа к занятию публичных должностей и отбора, основанного на оценке заслуг, честном и открытом соперничестве, отсутствии дискриминации. При отборе служащих могут предусматриваться как общие, так и специальные требования. Система отбора и связанные с ней процедуры должны быть открытыми, соответствующие правила - понятными. Государство должно обеспечить правовую защиту кандидатам на занятие должностей в публичной администрации, в частности должную конфиденциальность в отношении секретной информации, предоставляемой в процессе отбора (пункт 4).
Насколько это возможно, перевод государственных служащих не может осуществляться без их согласия, если это не обусловлено публичными интересами. Так, перевод не может являться замаскированной санкцией, и государственные служащие должны обладать средствами правовой защиты в случае применения подобных незаконных мер (пункт 6). Повышение по службе также должно основываться на заслугах (пункт 7). В отношении приема и продвижения по службе не допускается дискриминация на основании возраста, инвалидности, пола, семейного положения, сексуальной ориентации, расы, цвета кожи, этнического происхождения и гражданства, принадлежности к определенной общности, политических и философских взглядов и религиозных убеждений (пункт 9).
Государственные служащие, как правило, обладают теми же правами, что и остальные граждане, однако осуществление прав данными лицами может регламентироваться законами и коллективными договорами с целью совместить осуществление прав и выполнение публичных обязанностей. Политические права и право участвовать в профсоюзах могут быть ограничены на законном основании, если это необходимо в интересах должного осуществления публичных полномочий (пункт 8).
При осуществлении своих обязанностей государственные служащие должны соблюдать принципы верховенства права, лояльности к демократическим институтам, свободы усмотрения, нейтральности, беспристрастности, иерархической подчиненности, уважения к народу, подотчетности. Для того чтобы государственные служащие могли полностью посвятить себя осуществлению публичных функций и избежать конфликта интересов и коррупции, могут предусматриваться определенные ограничения на вторичную занятость и осуществление определенных видов деятельности (пункт 13).
В Рекомендации № R(2000) 10 "О кодексе поведения служащих органов публичной власти" Комитет Министров обратил внимание государств-участников на целесообразность принятия национальных кодексов на основе модельного Кодекса, являющегося приложением к данной Рекомендации.
Согласно данному Кодексу, служащие - это лица, принятые на службу в органы публичной власти (пункт 2 статьи 1). Целью Кодекса является установление стандартов их поведения и неподкупности (статья 3). Положения данного документа распространяются на всех служащих, а также на лиц, принятых на работу в частные организации, осуществляющие функции публичной службы (пункты 1, 3 статьи 1).
Служащие осуществляют свои обязанности на основании закона, соблюдая инструкции, принятые в соответствии с законом, а также этические стандарты (пункт 1 статьи 4). Эти лица являются политически нейтральными, они не могут предпринимать попытки нанести ущерб законной политике, решениям либо действиям публичных властей (пункт 2 статьи 4). Их долг - лояльно служить учрежденным в соответствии с законом общенациональным, региональным или местным органам власти (пункт 1 статьи 5). Осуществляя свои полномочия, они не могут действовать произвольно, нанося ущерб какому-либо лицу, группе лиц или структуре; служащие соблюдают права, обязанности и законные интересы других лиц (статья 6). Вынося соответствующие решения, они действуют на основании закона, осуществляют дискреционные полномочия беспристрастно, с учетом существенных обстоятельств (статья 7).
Частные интересы не должны вступать в противоречие с публичным статусом служащих органов публичной власти, эти лица не могут получать незаконную выгоду в своих частных интересах на основании своего статуса (пункт 2 статьи 8). Кодекс содержит требование конфиденциальности в отношении информации и документов, доступ к которым служащие получают в процессе осуществления своих полномочий (статья 11). Конфликт интересов возникает в таких ситуациях, когда частные интересы лица влияют или могут повлиять на беспристрастность и объективность выполнения им своих обязанностей (пункт 1 статьи 13). Частный интерес предполагает выгоду для самого лица, членов его семьи, близких родственников, друзей, лиц или организаций, с которыми у должностного лица существуют деловые или политические контакты. Он также включает гражданскую и финансовую ответственность, связанную с этим. Поскольку обычно служащий является единственным лицом, которому известно о сложившейся ситуации, он лично ответствен за то, чтобы:
- предотвратить любой существующий или потенциальный конфликт интересов;
- предпринять шаги во избежание подобного конфликта;
- сообщить своему начальнику о наличии конфликта;
- выполнить окончательное решение, связанное с устранением конфликта интересов или с отказом от преимуществ, порождающих конфликт (пункт 3 статьи 13).
Любой конфликт интересов, о котором кандидат заявил до приема на службу или до занятия новой должности, должен быть разрешен до назначения (пункт 5 статьи 13). Служащий, занимающий такую должность, на которой существует вероятность воздействия личных или частных интересов на осуществление служебных полномочий, должен заявить, если это предусмотрено, о природе и пределах своих интересов в момент назначения, через определенный период времени после назначения, а также в любое время, если происходят какие-либо изменения (статья 14).
Служащие органов публичной власти не могут осуществлять какую-либо деятельность, занимать посты или исполнять обязанности на возмездной или безвозмездной основе, если это несовместимо с осуществлением их полномочий или отвлекает от исполнения обязанностей. В тех случаях, когда не ясен вопрос о совместимости должностей, служащий обращается за советом к своему начальнику (пункт 1 статьи 15). В предусмотренных законом случаях он уведомляет своего работодателя или получает его согласие на осуществление определенной деятельности на возмездной или безвозмездной основе, на занятие поста или исполнение соответствующих обязанностей, не связанных со службой (пункт 2 статьи 15). Служащие органов публичной власти соблюдают правомерные требования, касающиеся уведомления о членстве в какой-либо организации или связях с ней, которые могут отвлекать данных лиц от должного исполнения своих обязанностей (пункт 3 статьи 15).
Служащие принимают необходимые меры, чтобы политическая деятельность или участие в политических или публичных дебатах не подрывали доверие общественности и работодателя в их способности лояльно и беспристрастно исполнять свои обязанности (пункт 1 статьи 16). Они должны соблюдать предписания, касающиеся ограничения на политическую деятельность, которые установлены на законных основаниях для определенных категорий служащих органов публичной власти с учетом их положения и характера полномочий (пункт 3 статьи 16). При этом должны быть приняты все необходимые меры для уважения частной жизни этих лиц, чтобы информация о заявлениях, которые были сделаны в предусмотренных Кодексом случаях, носила конфиденциальный характер, если иное не предусмотрено законом (статья 17).
Служащие органов публичной власти не могут требовать или получать для себя и членов своей семьи, близких родственников и друзей, лиц или организаций, с которыми у них существуют деловые или политические контакты, подарки, поддержку, знаки гостеприимства или другие выгоды, которые влияют или могут влиять на беспристрастность выполнения ими своих обязанностей или могут рассматриваться как вознаграждение за исполнение обязанностей. Эти требования не распространяются на обычные знаки гостеприимства или мелкие сувениры (пункт 1 статьи 18). В тех случаях, когда служащий не уверен, можно ли принять подарок, он должен обратиться к своему начальнику (пункт 2 статьи 18).
Служащие органов публичной власти не должны предлагать предоставление или предоставлять кому-либо преимущества, если это не предусмотрено законом (пункт 1 статьи 21). Они также не могут в частных интересах оказывать воздействие на какое-либо лицо или структуру, в том числе на других должностных лиц, используя свое должностное положение или предлагая личную выгоду (пункт 1 статьи 21).
В рамках национального законодательства о доступе к информации, имеющейся в распоряжении органов публичной власти, служащие могут раскрывать определенную информацию только в соответствии с правилами и требованиями, установленными для органа, в котором они проходят службу (пункт 1 статьи 22). Служащие органов публичной власти принимают необходимые меры для охраны безопасности и конфиденциальности информации, за которую они несут ответственность или о которой они осведомлены (пункт 2 статьи 22). Они не могут использовать недолжным образом информацию, полученную по службе или в результате ее осуществления (пункт 3 статьи 22). Их долг - не разглашать сведения, которые должны быть специально опубликованы, и не предоставлять информацию, если есть основания сомневаться в ее подлинности и достоверности (пункт 4 статьи 22).
Осуществляя дискреционные полномочия, служащие органов публичной власти обеспечивают эффективное управление и использование находящихся в их ведении кадров, а также собственности, оборудования, учреждений и финансовых ресурсов (статья 23). Они не должны получать необоснованные преимущества, связанные с их положением, с целью трудоустройства вне публичной администрации (пункт 1 статьи 26). В соответствии с законом лица, ушедшие со службы, не могут в течение определенного времени действовать от имени какого-либо лица или структуры по любому вопросу, если по данному вопросу они действовали ранее от имени публичной администрации или ее консультировали, поскольку это может, в частности, принести особую выгоду определенному лицу или структуре (пункт 3 статьи 26). Лица, ушедшие со службы, не должны использовать или раскрывать конфиденциальную информацию, полученную во время ее прохождения, если иное не предусмотрено законом (пункт 4 статьи 26).
1 Eur. Court H.R. Glasenapp v. Federal Republic of Germany, Judgment of 28 August 1986. Series A. No. 104. Para.48; Kosiekv. Federal Republic of Germany, Judgment of 28 August 1986. Series A. No. 105. Para. 34.
2 Eur. Court H.R. Glasenapp v. Federal Republic of Germany, Judgment of 28 August 1986. Series A. No. 104. Joint Concurring Opinion of Judges Bindscedler-Robert, Pineiro Farinha, Pettiti, Walsh, Russo, Bernhardt; Kosiekv. Federal Republic of Germany, Judgment of 28 August 1986. Series A. No. 105. Joint Concurring Opinion of Judges Bindscedler-Robert, Pineiro Farinha, Pettiti, Walsh, Russo, Bernhard; Neigel v. France, Judgment of 17 March 1997. Reports. 1997-II. Dissenting Opinion of Judge Palm.
3 Eur. Court H.R. Vogtv. Germany, Judgment of 26 September 1995. Series A. No. 323. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т.2. С. 104-122.
4 В частично особом мнении судья А. Шпильман критиковал позицию большинства, отмечая (п. 13), что доступ к государственной службе не может быть ограничен на тех основаниях, которые защищаются Конвенцией (например, свобода придерживаться мнения и выражать его). Этот судья обращал внимание на то, что абсолютизация принципа, из которого в данном деле исходил Европейский Суд, могла бы позволить государству отказать в приеме на государственную службу кандидату, который хотя и соответствует требованиям гражданства, возраста, здоровья и профессиональной квалификации, но не удовлетворяет определенным критериям расы, цвета кожи или религии, что, очевидно, не будет устраивать всех членов Совета Европы (п. 14).
5 Eur. Court H.R. Leanderv. Sweden, Judgment of 26 March 1987. Series A. No. 116. Para. 71.
6 В английском и французском текстах Конвенции используются соответственно термины "members ... of the administration of the State" и "les members ... de l'administration de l'Etat", которые переводятся на русский язык как "лица, входящие в состав... административных органов государства" (в прежней редакции Конвенции - "лица, входящие в состав... органов государственного управления").
7 Van Dijk P., van Hoof G. J.H. Theory and Practice of the European Convention on Human Rights. The Hague, 1998. P. 600.
8 См.: Европейская социальная хартия. Справочник. М., 2000. С. 145.
9 Eur. Court H.R. Vogt v. Germany, Judgment of 26 September 1995. Series A. No. 323. Para. 53.
10 Eur. Court H.R. Glasenapp v. Federal Republic of Germany, Judgment of 28 August 1986. Series A. No. 104. Report of 11 May 1984. P. 45, 53-54; Kosiekv. Federal Republic of Germany, Judgment of 28 August 1986. Series A. No. 105. Report of 11 May 1984. P. 37-38, 44-45.
11 Eur. Court H.R. Francesco Lombardov. Italy, Judgment of 26 November 1992. Series A. No.249-B. Para. 17.
12 ;Данная правовая позиция была подтверждена в ряде дел: Eur. Court H.R. Massa v. Italy, Judgment of 24 August 1993. Series A. No.265-B. Para.26; Neigel v. France, Judgment of 17 March 1997. Reports. 1997-II. Para.43; Laghi v. Italy, Judgment of 2 September 1997. Reports. 1997-V. Para. 17; Le Calvezv. France, Judgment of 29 July 1998. Reports. 1998-V. Para.57; Benkessiouerv. France, Judgment of 24 August 1998. Reports. 1998-V. Para. 29. В совместном особом мнении по делу Пеллегрин против Франции от 8 декабря 1999 года судьи Ф.Тюлькенз, М. Фишбах, Ж. Кассадевалл и В.Томассен отмечали, что исключение из сферы применения статьи 6 споров с участием государственных служащих обусловлено этатистским подходом, исключающим возможность вторжения судебной власти в традиционно административную область взаимоотношений государства и его служащих. См.: Eur. Court H.R. Pellegrin v. France, Judgment of 8 December 1999.
13 Eur. Court H.R. Feldbrugge v. the Netherlands, Judgment of 29 May 1986. Series A. No. 99. Para.32.
14 Eur. Court H.R. Laghi v. Italy, Judgment of 2 September 1997. Reports. 1997-V. Para. 17.
15 Eur. Court H.R. Massa v. Italy, Judgment of 24 August 1993. Series A. No.265-B. Para.26.
16 Eur. Court H.R. Benkessiouerv. France, Judgment of 24 August 1998. Reports. 1998-V. Para.29; Le Calvezv. France, Judgment of 29 July 1998. Reports. 1998-V. Para.57.
17 Eur. Court H.R. Benkessiouerv. France, Judgment of 24 August 1998. Reports. 1998-V.
18 Eur. Court H.R. De Santa v. Italy, Judgment of 2 September 1997. Reports. 1997-V. P. 1663.
19 О разграничении частноправовых и публично-правовых элементов спора см. также: Eur. Court H.R. Deumeland v. Federal Republic of Germany, Judgment of 29 May 1986, Series A. No. 100. Paras. 65-73. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т. 2. С. 505-523.
20 Eur. Court H.R. Neigel v. France, Judgment of 17 March 1997. Reports. 1997-II.
21 Eur. Court H.R. Pellegrin v. France, Judgment of 8 December 1999.
22 Такой подход был использован при рассмотрении вопроса о приемлемости жалобы Питкевич против России. В данном деле заявительница оспаривала свою отставку с должности судьи. Европейский Суд признал, что Галина Питкевич как судья была наделена государственно-властными полномочиями и, соответственно, ее спор не затрагивает гражданско-правовые права и обязанности в контексте статьи 6 Конвенции. См.: Eur. Court H.R. Pitkevich v. Russia, Judgment of 8 February 2001.
23 Эта позиция была подвергнута критике рядом судей. Так, судья К.Трайа в своем особом мнении признавал, что существовавший ранее критерий был весьма сложен, однако новый принцип, установленный в решении по делу Пеллегрин, ведет к полному исключению ряда споров из сферы контроля Суда и лишает определенную группу лиц права на доступ к суду и на справедливое судебное разбирательство.
24 Эта проблема была поднята в жалобе учителя-мусульманина против Великобритании, который требовал, чтобы ему разрешили посещать мечеть в пятницу во время учебных занятий. В данном деле Комиссия признала правомерным увольнение заявителя, посчитав, что, поступая на работу и принимая на себя обязательства в соответствии с контрактом, данное лицо должно было осознавать возможность возникновения противоречий между религиозными и профессиональными обязанностями. В частности, заявитель должен был заранее предупредить администрацию о невозможности выхода на работу в пятницу или согласиться на иной режим работы, например на неполную рабочую неделю. См.: Eur. Commission H.R. Application 8160/78, X. v. the United Kingdom, Decision of 12 March 1981. DR. 1981. No. 22. P. 27. Аналогичный подход был применен и в деле Конттинен против Финляндии, в котором заявитель, служащий государственной железной дороги, был уволен с работы на том основании, что в пятницу вечером уходил с работы раньше положенного часа. Сам заявитель объяснял это тем, что он приобщился к Адвентистской церкви, учение которой запрещает работать в пятницу после захода солнца. См.: Eur. Commission H. R. Application 24949/94, Konttinen v. Finland, Decision of 3 December 1996.
25 Рассматривая жалобу преподавателя, который считал, что его увольнение было связано с выражением его религиозных взглядов, поскольку во время преподавания он освещал вопросы религии и морали, Комиссия отметила, что заявитель преподавал геометрию и его увольнение было связано не с выражением религиозных убеждений, а с несоблюдением общеобязательных инструкций. См.: Eur. Commission H.R. Application 8010/77, X. v. the United Kingdom, Decision of 1 March 1979. DR. 1979. No. 16. P. 101.
26 Eur. Court H.R. Pitkevich v. Russia, Judgment of 8 February 2001.
27 Неофициальный перевод Конвенции на русский язык см.: Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. М., 1994. С.242-254.
28 Parliamentary Assembly. Recommendation 1082 (1988) on the Right of Permanent Residence for Migrant Workers and Members of Their Families. Text adopted by the Standing Committee, acting on behalf of the Assembly, on 30 June 1988.
29 Committee of Ministers. Recommendation No.R(2000)10 to Member States on Codes of Conduct for Public Officials. Adopted on 11 May 2000 (106th Session); Recommendation No. R(2000)6 to Member States on the Status of Public Officials in Europe. Adopted on 24 February 2000 (699th Meeting of the Ministers' Deputies).
|
