А. Основные факты

Г-жа Доротея Фогт, гражданка ФРГ, 1949 г. рождения, жительница города Евер (земля Нижняя Саксония), приобретя необходимый стаж преподавательской деятельности и сдав государственные экзамены, необходимые для занятия должности учителя в гимназии, 6 февраля 1979 г. была назначена на такую должность, что дало ей статус пожизненно назначаемого чиновника на государственной службе. Она преподавала немецкий и французский языки, и в докладе, составленном в марте 1981 г., ее профессиональная квалификация и служебная деятельность были оценены как вполне удовлетворительные. Г-жа Фогт была членом Германской коммунистической партии с 1972 г., что она не скрывала.

В июле 1982 г. власти округа Везер-эмс начали дисциплинарное преследование против г-жи Фогт, обвинив ее в политической деятельности, несовместимой с нормами федерального и земельного законодательства о государственной службе, возлагающими на лиц, находящихся на этой службе, обязанность политической лояльности и верности Конституции. Ей вменялась в вину политическая активность, выразившаяся в распространении листовок ГКП. А самое главное, в том, что на земельных парламентских выборах 1982 г. она была выдвинута кандидатом в ландтаг от ГКП.

12 августа 1982 г. окружные власти временно отстранили г-жу Фогт от должности, начиная с октября этого года она получала только 60% своей зарплаты.

15 октября 1987 г. дисциплинарная палата Административного суда Ольденбурга признала, что заявительница нарушила обязанность политической лояльности, что выразилось в ее активном участии в работе партии, преследующей антиконституционные цели. Было вынесено решение о ее увольнении в качестве меры дисциплинарного взыскания.

Дисциплинарный суд земли Нижняя Саксония, куда г-жа Фогт обратилась с жалобой, подтвердил решение дисциплинарной палаты. Жалоба, поданная заявительницей 22 декабря 1989 г. в Конституционный Суд, не была принята к рассмотрению как не имеющая достаточных шансов на успех.

После четырехлетнего перерыва, в 1991 г., г-жа Фогт вернулась на преподавательскую работу в школу, что было связано с отменой в земле Нижняя Саксония совместного решения премьер-министров всех немецких земель 1972 г., известного как "запрет на профессии".

B. Разбирательство в Комиссии по правам человека

В жалобе, поданной в Комиссию 13 февраля 1991 г., заявительница утверждала, что в отношении нее были нарушены статьи 10 (свобода выражения мнения) и 11 (свобода ассоциации). Жалоба была объявлена приемлемой 19 октября 1992 г.

В своем докладе от 30 ноября 1993 г. Комиссия установила обстоятельства дела и выразила мнение, что имело место нарушение статей 10 и 11, в связи с чем нет необходимости рассматривать жалобу еще и в свете статьи 14 (тринадцатью голосами против одного).

Дело было передано в Суд Комиссией и Правительством Германии соответственно 11 и 29 марта 1994 г.

Извлечение из судебного решения

Вопросы права

I. О предполагаемом нарушении статьи 10 Конвенции

41. Г-жа Фогт настаивала, что ее увольнение с государственной службы по причине ее политической деятельности в качестве члена ГКП ущемляет ее право на свободу слова, гарантированное статьей 10 Конвенции, которая гласит:

"1. Каждый человек имеет право на свободу выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ. Настоящая статья не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий.

2. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые установлены законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия".

Комиссия согласилась с тем, что нарушение имело место, тогда как Правительство оспаривало это.

А. Имело ли место вмешательство

42. Правительство не оспаривает применимость статьи 10. Однако во время слушаний оно обратилось в Суд с просьбой вернуться к тщательному рассмотрению данного вопроса.

43. Суд напомнил, что права доступа на государственную службу не случайно нет в тексте Конвенции. Следовательно, отказ произвести назначение какого-либо лица на государственную службу не может как таковой служить основанием для жалобы в соответствии с Конвенцией. Однако это не означает, что лицо, находящееся на государственной службе, не может жаловаться на свое увольнение, если такое увольнение нарушает одно из его прав, защищаемых Конвенцией. Государственные служащие не находятся за пределами сферы действия Конвенции. В статьях 1 и 14 Конвенции провозглашается, что Высокие Договаривающиеся Стороны обеспечивают каждому лицу, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определенные в разделе I настоящей Конвенции, без какой-либо дискриминации. Более того, статья 11 п. 2, которая в порядке исключения позволяет государствам вводить специальные ограничения на осуществление свободы собраний и ассоциаций лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции и государственного управления, подтверждает тем самым, что по общему правилу гарантии Конвенции распространяются на государственных служащих (см. решения по делу Глазенап и по делу Козик против Федеративной Республики Германии от 28 августа 1986 г. Серия А, т. 104, с. 26, п. 49, и т. 105, с. 20, п. 35). Соответственно, статус штатного государственного служащего, который г-жа Фогт приобрела в связи с ее назначением учителем средней школы, не лишает ее гарантий статьи 10.

44. Суд, как и Комиссия, полагает, что данный случай отличается от дел Глазенапа и Козика. По этим делам Суд квалифицировал действия властей как отказ заявителям в доступе на государственную службу на том основании, что они не отвечали одному из необходимых квалификационных требований. Таким образом, вопрос доступа на гражданскую службу стоял в центре рассмотрения дела в Суде, который соответственно пришел к выводу, что вмешательства в право, гарантируемое статьей 10 п. 1, не было (см. решения по делам Глазенапа и Козика, с. 27, п. 53, и с. 21, п. 39).

Г-жа Фогт уже была штатным гражданским служащим с февраля 1979 г. Ее пребывание в должности было приостановлено в августе 1986 г., а в 1987 г. на нее было наложено дисциплинарное взыскание (см. п. 16 и 20 выше) в виде увольнения за невыполнение возлагаемого на всех государственных служащих долга поддерживать систему свободы и демократии в смысле Основного Закона страны. По мнению властей, она своей деятельностью в ГКП и своим отказом отмежеваться от данной партии выразила взгляды, враждебные вышеуказанной системе. Отсюда следует, что действительно произошло вмешательство в осуществление права, защищаемого статьей 10 Конвенции.

B. Было ли вмешательство оправданным

45. Подобное вмешательство представляет собой нарушение статьи 10, кроме случаев, когда оно "предусмотрено законом", преследует одну или несколько правомерных целей, как они сформулированы в п. 2, и является "необходимым в демократическом обществе" для их достижения.

1. "Предусмотрено законом"

46. Правительство считает, как и Комиссия, что вмешательство основывалось на статье 61 § 2 Закона о гражданской службе Нижней Саксонии (см. п. 28 выше), как он толкуется в правоприменительной практике соответствующих судов, а следовательно, было предусмотрено законом.

47. Заявительница придерживается противоположной точки зрения. Она утверждала, что выполнение долга политической лояльности, требуемое статьей 61 § 2 Закона о гражданской службе Нижней Саксонии, никоим образом не подразумевает, что государственные служащие могут быть уволены, как это произошло в ее случае, за свою политическую деятельность. Ни судебная практика, ни законодательство в этом вопросе не являются достаточно ясными и предсказуемыми. В отношении судебной практики заявительница стремилась показать, что решение Конституционного Суда от 22 мая 1975 г. (см. п. 34 выше) ни в коей мере не внесло ясности в этот вопрос, поскольку он толкуется Федеральным административным судом и Федеральным судом по трудовым спорам совершенно по-разному. Что касается законодательства, то один лишь факт, что без его изменения заявительница была восстановлена на работе в 1991 г. (см. п. 24 выше), будучи по-прежнему членом ГКП, показывает, сколь неточна формулировка закона. На практике ее увольнение основывалось на политическом решении, принятом федеральным канцлером и премьер-министрами земель в форме решения от 28 января 1972 г. о недопустимости пребывания на государственной службе лиц, участвующих в деятельности экстремистских партий и организаций.

48. Суд напомнил, что уровень точности национального законодательства, - а оно не в состоянии предусмотреть всех возможных случаев, - во многом зависит от текста закона, определения сферы его действия и статуса его адресатов. Толкование и применение внутреннего законодательства возлагаются прежде всего на национальные органы власти (см. решение по делу Корхер против Австрии от 25 августа 1993 г. Серия А, т. 266-B, с. 35-36, п. 25). В данном случае Федеральный Конституционный Суд и Федеральный административный суд четко определили, в чем заключается долг политической лояльности, который соответствующими положениями федерального законодательства и законодательства земель, включая статью 61 § 2 Закона о государственной службе Нижней Саксонии (см. п. 26 и 28 выше), возлагается на всех госслужащих. Они установили inter alia, что любое активное участие государственного служащего в деятельности политической партии с антиконституционными целями, такими как у ГКП, является несовместимым с исполнением этого долга. В то время, т.е. по крайней мере во время проведения дисциплинарного разбирательства, г-жа Фогт не могла не знать об этом. Поэтому она была в состоянии предвидеть тот риск, к которому вели ее политическая деятельность и отказ отмежеваться от ГКП. Даже если бы и было, как утверждается, расхождение во мнениях между Федеральным административным судом и Федеральным судом по трудовым спорам, существование которого Суду так и не удалось установить, оно не имело бы серьезного значения, т.к. дисциплинарные суды обязаны следовать и демонстративно следуют за практикой Федерального административного суда. Что касается довода г-жи Фогт, основывающегося на факте ее восстановления на работе, то последнее отнюдь не свидетельствует об убедительности этого довода. То, что норма закона может получить более одного толкования, еще не означает, что она не удовлетворяет критерию "предусмотрено законом".

Соответственно, Суд разделяет мнение Правительства и Комиссии, что вмешательство было "предусмотрено законом".

2. Правомерная цель

49. Как и Комиссия, Правительство придерживается той точки зрения, что вмешательство преследовало правомерную цель. Правительство утверждало, что ограничение свободы слова, вытекающее из возложенного на государственных служащих долга политической лояльности, направлено на защиту национальной безопасности, предотвращение беспорядков и защиту прав других лиц.

50. Заявитель не выразила своего мнения по этому вопросу.

51. Суд отмечает, что ряд Договаривающихся Государств предписывают своим служащим обязанность сдержанности. В данном случае обязательство, наложенное на государственных служащих Германии, открыто и активно стоять на стороне свободной демократической системы в смысле Основного Закона страны и защищать ее (см. п. 26-28 выше) исходит из понимания государственной службы как гаранта Конституции и демократии. Это понятие имеет для Германии особое значение в силу опыта, приобретенного страной при Веймарской республике. Когда после кошмара нацизма была основана Федеративная Республика Германии, в основу ее Конституции был положен принцип "демократии, способной себя защитить" (Wehrhafte Demokratie). С учетом этого Суд не мог не прийти к выводу, что увольнение заявителя преследовало правомерную цель в смысле статьи 10 п. 2.

3. "Необходимо в демократическом обществе"

(а) Общие принципы

52. Суд вновь повторил основные принципы, изложенные в его решениях, касающихся статьи 10:

(i) Свобода слова представляет собой одну из главных опор демократического общества и является основополагающим условием, служащим его прогрессу и самореализации каждого индивида. При соблюдении требований статьи 10 п. 2 она применима не только к "информации" или "идеям", которые встречают благоприятный прием или рассматриваются как безобидные либо безразличные, но также и к таким, которые оскорбляют, шокируют или внушают беспокойство. Так требуют плюрализм, терпимость и открытость, без которых нет "демократического общества". Свобода слова в том виде, как она воплощена в статье 10, подвержена многочисленным исключениям, которые, однако, должны толковаться ограничительно, а необходимость любых ограничений должна быть убедительно подтверждена (см. следующие решения: по делу Хэндисайд против Соединенного Королевства от 7 декабря 1976 г. Серия А, т. 24, с. 23, п. 49; Лингенс против Австрии от 8 июля 1986 г. Серия А, т. 103, с. 26, п. 41; Йерсилд против Дании от 23 сентября 1994 г. Серия А, т. 298, с. 26, п. 37).

(ii) Прилагательное "необходимый" в смысле статьи 10 п. 2 подразумевает существование "неотложной социальной потребности". Договаривающиеся Государства обладают определенной свободой усмотрения в оценке существования такой потребности, но при этом предусматривается контроль со стороны европейских органов, охватывающий как само законодательство, так и решения по его применению, включая даже те, что вынесены независимыми судами. Таким образом, Суд уполномочен выносить окончательные решения по вопросу о том, совместимо ли "ограничение" со свободой слова в том виде, в каком она защищается статьей 10.

(iii) Суд, осуществляя контроль, видит свою задачу не в том, чтобы подменять компетентные национальные органы, а в том, чтобы в свете статьи 10 проверить их решения, основанные на таком усмотрении. Это не означает, что контроль ограничивается установлением того, насколько разумно, тщательно и добросовестно осуществляло государство-ответчик свое право на усмотрение; Суд обязан рассмотреть обжалуемое вмешательство в свете всего дела и определить, было ли вмешательство "соразмерным преследуемой правомерной цели" и были ли выдвигаемые национальными властями доводы в его оправдание "соответствующими и достаточными" (см. решение по делу "Санди таймс" от 26 ноября 1991 г. Серия А, т. 217, с. 29, п. 50). Делая это, Суд должен убедиться, что национальные власти применяли нормы, которые соответствуют принципам, нашедшим воплощение в статье 10, и более того, что они строили свои решения на приемлемой оценке относящихся к делу фактов (см. вышеупомянутое решение по делу Йерсилда, с. 26, п. 31).

53. Эти принципы применяются и к государственным служащим, хотя государство вправе, в силу их особого статуса, обязывать их к сдержанности. На государственных служащих, как и на других граждан, распространяется защита, предоставляемая статьей 10 Конвенции. Поэтому на Суд, с учетом обстоятельств каждого дела, возлагается задача установить, был ли найден должный баланс между основополагающим правом каждого индивида на свободу слова и законным интересом демократического государства сделать так, чтобы его государственная служба действовала с учетом требований статьи 10 п. 2. При рассмотрении данного дела Суд намерен, в порядке контроля, принять во внимание то обстоятельство, что, когда предметом разбирательства становится право на свободу слова государственных служащих, "обязанности и ответственность", о которых говорится в п. 2 статьи 10, приобретают особое значение, что оправдывает предоставленную национальным властям некоторую свободу усмотрения в оценке того, насколько соразмерно оспариваемое вмешательство указанной выше цели.

(b) Применение вышеуказанных принципов к настоящему случаю

54. По мнению Правительства, предел усмотрения, которым пользуется государство по настоящему делу, должен определяться с учетом того, что Договаривающиеся Государства намеренно не признали права на доступ к государственной службе ни в самой Конвенции, ни в протоколах к ней. Правительство утверждало, что условия, которым обязан удовлетворять кандидат, поступающий на эту службу, тесно связаны с требованиями, предъявляемыми к тем, кто уже зачислен на штатную должность. Федеративная Республика Германии несет особую ответственность в борьбе со всеми формами экстремизма, независимо от того, является ли он правым или левым. Именно по указанной причине и в свете печального опыта Веймарской республики появилась обязанность политической лояльности государственных служащих. Государственная служба является оплотом "демократии, способной защитить себя". Поэтому ее работники не вправе играть активную роль в политических партиях, преследующих антиконституционные цели подобно ГКП. Г-жа Фогт занимала высокие посты в этой партии, которая в рассматриваемый период времени преследовала цель подрыва свободного демократического строя Федеративной Республики Германии, получала инструкции от Восточной Германии и от коммунистических партий советского блока. Хотя никакой критики относительно того, как г-жа Фогт выполняла свои служебные обязанности, не высказывалось, тем не менее она, будучи учителем, несла особую ответственность за передачу своим ученикам основополагающих ценностей демократии. Несмотря на полученные ею предупреждения, заявительница активизировала свою деятельность в ГКП. Вот почему у германских властей не было другого выбора, кроме как приостановить ее пребывание в должности.

55. Заявительница оспаривала необходимость данного вмешательства. Поскольку ГКП не была запрещена Федеральным Конституционным Судом, ее деятельность по поручению этой политической партии, положенная в основу выдвинутых против нее "обвинений" (см. п. 19 выше), являлась правомерной политической деятельностью легальной партии и не может, таким образом, приравниваться к неисполнению долга политической лояльности. Выполнение данного долга должно оцениваться исходя не из абстрактных целей партии, а применительно к поведению конкретного лица. С этой точки зрения ее поведение всегда было безупречным как при выполнении ею служебных обязанностей - она никогда не пыталась идеологически воздействовать на своих учеников, - так и вне ее профессиональной деятельности. Она ни разу не сделала заявлений, которые можно было бы рассматривать как антиконституционные. Наоборот, ее деятельность внутри ГКП отражала ее стремление работать ради мира как внутри, так и за пределами Федеративной Республики Германии и бороться с неофашизмом. Она была глубоко убеждена, что ее деятельность в партии наилучшим образом служит делу демократии и прав человека; требовать от нее, чтобы она отказалась от своих убеждений на том основании, что государственные власти имеют иные, противоречит самой сути свободы иметь свое мнение и выражать его. В любом случае наложение самых суровых санкций было совершенно несоразмерно. Более того, весьма продолжительный характер дисциплинарного разбирательства по данному делу, существенные расхождения между землями в применении положений, касающихся долга гражданских служащих проявлять политическую лояльность, показывают, что никакой неотложной потребности в увольнении г-жи Фогт не было.

56. Комиссия в основном придерживается той же точки зрения, что и заявительница. По ее мнению, решающее значение должен иметь ответ на вопрос, вступали ли личное поведение и личные высказывания заявительницы в противоречие с конституционным порядком. Такое строгое дисциплинарное наказание, как увольнение, должно быть оправдано поведением данного гражданского служащего.

57. В настоящем случае задача Суда состоит в том, чтобы определить, соответствует ли увольнение г-жи Фогт "неотложной социальной потребности" и было ли оно "соразмерным преследуемой правомерной цели". Для этого Суду предстоит проанализировать все обстоятельства дела в свете той ситуации, которая сложилась в Федеративной Республике Германии в рассматриваемый период.

58. Г-жа Фогт стала членом ГКП в 1972 г. Никто не оспаривает, что все это было известно властям, когда в 1979 г., еще даже до окончания испытательного срока, она была назначена на штатную должность на государственной службе. Однако после изучения ее политической деятельности против нее в 1982 г. была возбуждена процедура дисциплинарного расследования (см. п. 11 выше). Этот процесс несколько раз прерывался в ожидании результатов дальнейшего изучения, но в конечном счете г-жа Фогт была уволена 15 октября 1987 г. за нарушение долга политической лояльности. Ей были поставлены в упрек разнообразная политическая активность внутри ГКП, посты, которые она занимала в партии, и выдвижение ее кандидатуры на выборах в парламент земли (см. п. 19 выше).

Обязанность политической лояльности, как она была определена решением Федерального Конституционного Суда от 22 мая 1975 г., распространяется на всех государственных служащих Германии без исключений и означает обязанность безоговорочно отмежеваться от любого объединения, которое выступает против государства и существующей конституционной системы. В рассматриваемый период немецкие суды установили, основываясь на официальной программе ГКП, что целью последней является изменение общественного устройства и конституционного порядка Федеративной Республики Германии и установление политической системы, схожей с той, что существует в Германской Демократической Республике.

59. Суд исходит из той предпосылки, что демократическое государство вправе требовать от государственных служащих лояльности в отношении конституционных принципов, на которых оно основывается. В этой связи Суд учитывает исторический опыт Германии при Веймарской республике, то, что после горького последующего периода, создавая Основной Закон 1949 г., Германия хотела избежать повторения этого опыта, положив в основание нового государства идею о "демократии, способной защищать себя". Нельзя также забывать положение Германии в политическом контексте того периода. Вполне понятно, что эти обстоятельства придали особый вес этому основополагающему понятию и соответствовавшему ему долгу политической лояльности, возложенному на всех государственных служащих.

Даже с учетом сказанного абсолютный характер, приданный этой обязанности толкованием немецких судов, поражает. Она в равной мере вменяется всем государственным служащим, без различия их функций и должностного положения. Она подразумевает, что каждый такой служащий, независимо от его или ее мнения по данному вопросу, должен недвусмысленно отказаться от принадлежности к любому объединению или движению, которое компетентные власти считают враждебным Конституции. Эта обязанность не позволяет проводить различие между службой и частной жизнью; долг надо выполнять всегда, в любых обстоятельствах.

Существенным является и то, что в рассматриваемый период в других государствах - членах Совета Европы не был, по-видимому, введен аналогичный по строгости долг лояльности, и даже в самой Германии он трактовался и исполнялся по всей стране далеко не одинаково; в ряде земель деятельность, наподобие той, что является предметом разбирательства, не считалась несовместимой с выполнением данного долга.

60. Однако в задачу Суда не входит давать оценку системы как таковой. Поэтому он сосредоточится на увольнении г-жи Фогт.

В этой связи он отмечает, что имеется несколько причин, позволяющих рассматривать увольнение учителя средней школы в порядке дисциплинарного взыскания за нарушение долга лояльности как очень суровую меру. Во-первых, потому, что применение данной меры наказания отрицательно сказывается на репутации заинтересованного лица, и, вовторых, потому, что уволенные таким образом учителя средней школы лишаются средств к существованию, по крайней мере в принципе, т.к. дисциплинарный суд может позволить им сохранить лишь часть своей зарплаты. И наконец, учителя средней школы, попавшие в такую ситуацию, практически лишаются возможности найти другую работу по профессии, т.к. преподавательские должности в Германии за пределами государственной службы - большая редкость. Следовательно, они почти наверняка будут лишены возможности заниматься тем единственным делом, которому они обучены, к которому у них есть призвание и занимаясь которым они приобрели навыки и опыт.

Второе, на что следует обратить внимание, это то, что г-жа Фогт была учителем немецкого и французского языков в средней школе, т.е. занимала должность, напрямую не связанную с угрозой безопасности.

Риск мог заключаться в том, что вопреки особому долгу и ответственности, которая возложена на учителей, она бы воспользовалась своим положением, чтобы внушать некие идеологические предпочтения или оказывать иное неподобающее влияние на своих учеников во время уроков. Работа заявительницы в школе, наоборот, считалась ее вышестоящим руководством полностью удовлетворительной, и она пользовалась большим уважением со стороны учеников, их родителей и коллег по работе (см. п. 10 выше); дисциплинарные суды признали, что она всегда безупречно выполняла свои обязанности (см. п. 20 и 22 выше). И в самом деле, начав против нее дисциплинарное разбирательство (см. п. 11-16 выше), власти отложили решение вопроса относительно заявительницы более чем на четыре года, показав тем самым, что они не считали прекращение ее контакта с учениками неотложной задачей.

Поскольку учителя - авторитет для своих учеников, их особый долг и ответственность распространяются до определенной степени и на их деятельность за пределами школы. Однако отсутствуют доказательства того, что сама г-жа Фогт на практике выступала с какими-нибудь антиконституционными заявлениями даже вне работы или лично занимала в чем-либо антиконституционную позицию. Единственное, что поставлено ей в упрек, это ее активное членство в ГКП, должности, которые она занимала в этой партии, и выдвижение ее кандидатом на выборах в земельный парламент от этой партии. Г-жа Фогт твердо настаивала, что по ее личному убеждению эта деятельность вполне совместима с приверженностью принципам германского конституционного строя. Дисциплинарные суды признали, что ее убеждения носили искренний характер, сочтя, однако, это не имеющим юридического значения (см. п. 22 выше). И действительно, даже продолжительное расследование, шедшее на протяжении нескольких лет, по всей видимости, не смогло воспроизвести ни одного фрагмента ее высказываний, опровергавших ее горячие заверения, что она разделяет ценности конституционного строя Германии.

И последнее соображение, которое следует иметь в виду. ГКП не была запрещена Федеральным Конституционным Судом, а следовательно, деятельность заявительницы по ее поручению была полностью правомерной.

61. В свете всего вышесказанного Суд пришел к выводу, что, хотя причины, выдвинутые Правительством в оправдание своего вмешательства в осуществление г-жой Фогт ее права на свободу слова, безусловно, заслуживают внимания, в демократическом обществе они недостаточны, чтобы убедительно установить необходимость ее увольнения. Даже допуская определенную степень усмотрения в решении этого вопроса, вывод может быть только один: увольнение г-жи Фогт с должности учителя средней школы в порядке дисциплинарного взыскания несоразмерно с преследуемой правомерной целью. Соответственно, имело место нарушение статьи 10.

II. О предполагаемом нарушении статьи 11 Конвенции

62. Заявительница жаловалась также на нарушение ее права на свободу собраний, гарантированного статьей 11 Конвенции, которая гласит:

"1. Каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и на свободу ассоциации с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.

2. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые установлены законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства".

А. Имело ли место вмешательство

63. Как и в случае со статьей 10, Правительство не оспаривало применимость статьи 11, хотя во время слушаний оно и обратилось к Суду с просьбой еще раз тщательно изучить этот вопрос.

64. Несмотря на ее автономную роль и особую сферу применения, статья 11 должна рассматриваться в настоящем случае в свете статьи 10 (см. решение по делу Юнг, Джеймс и Вебстер против Соединенного Королевства от 13 августа 1981 г. Серия А, т. 44, с. 23, п. 57, и решение по делу Эзелин против Франции от 26 апреля 1991 г. Серия А, т. 202, с. 20, п. 37). Свобода мнений, обеспечиваемая статьей 10, является одной из целей свободы собраний и ассоциаций, чему посвящена статья 11.

65. В соответствии с принципами, изложенными в отношении статьи 10 (см. п. 43-44 выше), на г-жу Фогт как на государственного служащего распространяется также защита, предоставляемая статьей 11.

Заявительница была уволена с занимаемой ею должности на государственной службе за ее упорный отказ отмежеваться от ГКП, который она обосновывала тем, что, по ее личному мнению, членство в этой партии не было несовместимым с ее долгом лояльности.

Соответственно, имело место вмешательство в осуществление ее права, защищаемого статьей 11 п. 1.

B. Было ли данное вмешательство оправданным

66. Такое вмешательство представляет собой нарушение статьи 11, если только оно не удовлетворяет требованиям п. 2, которые тождественны тем, что изложены в п. 2 статьи 10, за единственным исключением, когда речь идет о применимости последнего предложения п. 2 статьи 11.

67. В этом отношении Суд согласен с Комиссией, что понятию "государственное управление" должно быть дано узкое толкование c учетом той должности, которую занимает заинтересованный служащий.

68. Однако если учителя будут рассматриваться как служащие "органов государственного управления" в целях статьи 11 п. 2 - вопрос, на который Суд не считает нужным ответить в настоящий момент, - то и тогда увольнение г-жи Фогт по причинам, изложенным ранее в связи со статьей 10 (см. п. 51-60 выше), было несоразмерно преследуемой правомерной цели.

Соответственно, имело место также нарушение статьи 11.

III. О предполагаемом нарушении статьи 14 Конвенции в сочетании со статьей 10

69. Заявительница жаловалась на нарушение статьи 14 Конвенции, взятой в сочетании со статьей 10, но Комиссия не стала поднимать этот вопрос в Суде.

70. Суд не считает нужным рассматривать этот вопрос по собственной инициативе.

IV. Применение статьи 50 Конвенции

71. Статья 50 Конвенции гласит:

"Если Суд установит, что решение или мера, принятые судебными или иными властями Высокой Договаривающейся Стороны, полностью или частично противоречат обязательствам, вытекающим из настоящей Конвенции, а также если внутреннее право упомянутой Стороны допускает лишь частичное возмещение последствий такого решения или такой меры, то решением Суда, если в этом есть необходимость, предусматривается справедливое возмещение потерпевшей стороне".

72. Г-жа Фогт представила требования о возмещении материального и морального ущерба, а также судебных издержек и расходов.

73. Правительство и делегат Комиссии считают, что в большинстве случаев требуемые суммы чрезмерны.

74. По мнению Суда, вопрос не готов для решения. Соответственно, необходимо отложить его рассмотрение и назначить дальнейшую процедуру с учетом возможности достижения мирового соглашения между государством-ответчиком и заявителем (статья 54 п. 1, 4 Регламента А).

По этим основаниям Суд

1. Постановил семнадцатью голосами против двух, что статья 10 Конвенции применима к данному случаю;

2. Постановил десятью голосами против девяти, что имело место нарушение статьи 10 Конвенции;

3. Единогласно постановил, что статья 11 Конвенции применима к настоящему случаю;

4. Постановил десятью голосами против девяти, что имело место нарушение статьи 11;

5. Постановил единогласно, что нет необходимости рассматривать дело в свете статьи 14 в сочетании со статьей 10;

6. Постановил семнадцатью голосами против двух, что вопрос о применении статьи 50 Конвенции не готов для решения; и, соответственно,

(а) отложил указанный вопрос;

(b) предложил Правительству и заявителю представить в ближайшие шесть месяцев свои письменные замечания по данному вопросу и, в частности, уведомить Суд о любом достигнутом ими соглашении;

(c) отложил дальнейшее рассмотрение и уполномочил Председателя возобновить его, если в том возникнет необходимость.

Совершено на английском и французском языках и оглашено во Дворце прав человека в Страсбурге 26 сентября 1995 г.

Герберт Петцольд	Рольф Риссдал
Грефье	Председатель

В соответствии со статьей 51 п. 2 Конвенции и статьей 53 п. 2 Регламента Суда А к настоящему решению прилагаются особые мнения судей.

Совместное особое мнение судей Бернхардта, Гелькюклю, Матшера, Лоизу, Мифсуда Бонничи, Готчева, Юнгвирта и Куриса

Мы придерживаемся той точки зрения, что дисциплинарные меры в отношении г-жи Фогт, принятые или одобренные всеми германскими властями и соответствующими судами, не нарушают статьи 10 или статьи 11 Конвенции. Ее увольнение как учителя, находящегося на государственной службе, не только основывалось на законе и преследовало правомерную цель; оно было также соразмерным и его можно было расценить как необходимое в демократическом обществе. Решение о ее увольнении находится в сфере усмотрения, которая должна быть оставлена национальным властям.

1. Обстоятельства, сопутствующие данному увольнению, требуют, на наш взгляд, иных акцентов, нежели те, что сделаны в настоящем судебном решении Большой палаты. Г-жа Фогт была членом Германской коммунистической партии (ГКП) с 1972 г., но тем не менее она получила назначение на штатную должность в 1979 г. Это легко можно объяснить сложившейся в Германии практикой, согласно которой формальное членство в экстремистской партии само по себе, как правило, не было препятствием для того, чтобы поступить на государственную службу или остаться на ней. Г-жа Фогт интенсифицировала свою работу по поручениям партии (см. п. 11-23 настоящего судебного решения) только после того, как ее назначение стало постоянным. Очевидно, что подобного рода деятельность не может не стать известной в школе и среди учеников, даже если соответствующий преподаватель и не пытается распространять свои политические убеждения в классной комнате.

С нашей точки зрения, не вызывает сомнений и то, что программа ГКП и конституционный строй Федеративной Республики Германии, в том виде, как он воплощен в Основном Законе, друг с другом несовместимы. Если человек, подобный г-же Фогт, открыто заявляет, что он поддерживает все пункты программы ГКП, и в то же время говорит о своем уважении к конституционному строю, то эти утверждения несовместимы друг с другом.

2. В течение всего периода, с начала дисциплинарного разбирательства против г-жи Фогт и до ее окончательного увольнения, ГКП получала поддержку от коммунистического режима и его правящей партии в Восточной Германии (в то время Германской Демократической Республики), а сама ГКП рассматривала восточногерманский конституционный и политический строй как принципиально отличный от установленного в Федеративной Республике, и превосходящий его. Вряд ли можно отрицать, что в эпоху конфронтации между Востоком и Западом антагонизм между коммунистическим режимом, с одной стороны, и западногерманским демократическим строем - с другой, обусловливал необходимость усиления последнего и предотвращения его подрыва.

В такой обстановке и с учетом особенностей немецкой истории, памятуя об уничтожении демократической Конституции Веймарской республики, государство было вправе увольнять тех государственных служащих, включая школьных учителей, которые вели активную деятельность по поручению антидемократических партий. Это справедливо в отношении всех экстремистских партий, независимо от того, принадлежат ли они к левому или правому флангу политического спектра.

3. Таким образом, увольнение г-жи Фогт могло рассматриваться германскими властями как необходимое в демократическом обществе в соответствии с требованиями статей 10 и 11 Конвенции. Государственная служба имеет чрезвычайно большое значение для нормального функционирования демократического строя практически во всех государствах, и они, соответственно, должны пользоваться широкой сферой усмотрения при наборе или увольнении государственных служащих. Государства должны иметь право требовать от них либо отказаться от активной и демонстративной поддержки экстремистской политической партии, либо оставить государственную службу.

Дополнительное особое мнение судьи Готчева

Я голосовал за отсутствие нарушения, т.к. я глубоко убежден, что статья 10 Конвенции здесь не применима.

Судебное решение (п. 43) подтверждает, что доступ на государственную службу не является одним из прав, защищаемых Конвенцией. Тем не менее в соответствии с судебной практикой Суда, если отказ в доступе на государственную службу нарушает другую статью Конвенции, то последняя подлежит применению, т.е. если, как в данном случае, отказ в доступе на гражданскую службу или увольнение с нее составляют одновременно нарушение статьи 10, последняя подлежит применению.

Я не могу согласиться с такой логикой. Г-жа Фогт была уволена с занимаемой ею должности учителя не потому, что она позволила себе высказывание определенных мнений или идей. Согласно решению суда, она была уволена фактически из-за ее принадлежности к ГКП, членства в ее региональном исполнительном комитете и выдвижения ее кандидатом на парламентских выборах от этой партии. В судебном решении не было никакого упоминания о заявлениях, публикациях либо иных способах выражения мнения.

В обоих делах - Глазенапа и Козика, - упоминаемых в данном судебном решении, увольнение явилось следствием высказывания мнений: в первом случае - в письме, посланном заявителем в газету, во втором случае - в двух книгах, опубликованных заявителем.

Даже в обоих этих случаях наш Суд пришел к выводу, что нарушения статьи 10 не было.

Особое мнение судьи Ямбрека

1. Я согласен с большинством, что к данному случаю применимы обе статьи Конвенции - 10 и 11 - и что вмешательство имело место. Однако я пришел к иному выводу, чем большинство, при оценке вопроса о необходимости в демократическом обществе оспариваемого вмешательства и его соразмерности с преследуемой правомерной целью. Соответственно я нахожу, что данное ограничение совместимо с существованием означенных свобод. Я также полностью согласен с совместным особым мнением моих коллег, но хотел бы добавить к их доводам следующие соображения.

2. Справедливое соотношение между правами г-жи Фогт и долгом Федеративной Республики Германии в тот период времени требовало, чтобы государственные школы наряду с выполнением их обычных задач способствовали защите таких законных интересов, как национальная безопасность, территориальная целостность, а равно защите общественного спокойствия и интересов других лиц. Исходя из этого я хочу рассмотреть обстоятельства данного дела прежде всего в свете обстановки, сложившейся тогда в Федеративной Республике Германии, и в свете возможных вариантов поведения, имевшихся у г-жи Фогт в рассматриваемый период.

3. Большинство приняло в расчет "горький период в истории Германии, последовавший за крушением Веймарской республики", а также "ее положение в политическом контексте того времени". Оно также отметило, что "кошмар нацизма... привел к тому, что в основу Конституции был положен принцип "демократии, способной себя защитить". Позволю себе добавить, что этот конституционный принцип преследовал в тот период, к которому относится настоящее дело, правомерную цель, оправдывавшую возлагаемый на государственных служащих долг лояльности ценностям демократии и господству права.

Положение Федеративной Республики Германии в Западной Европе в период с 1945 по 1990 г. было специфическим и уникальным по сравнению с другими государствами - членами Совета Европы. Это было ампутированное государство с разделенным народом, непосредственно соприкасавшееся со странами бывшего коммунистического блока. Поэтому оно неизбежно было более уязвимым и незащищенным с точки зрения своей национальной безопасности, территориальной целостности и общественного спокойствия; в частности, оно было подвержено риску инфильтрации со стороны вражеских агентов и политической пропаганды, враждебной его конституционному строю. У меня нет оснований сомневаться в соответствующих фактах, изложенных в меморандуме Правительства.

Не вижу я никаких причин сомневаться и в фактах, изложенных представителем Правительства, и его оценках характера и роли Германской коммунистической партии, активным членом и функционером которой была г-жа Фогт. По моему мнению, было бы правильным предположить, что в рассматриваемый период эта партия ставила своей целью свержение демократического конституционного строя в Федеративной Республике Германии с введением коммунистической системы правления, скроенной по образцу бывшей Германской Демократической Республики. Более того, в распоряжении ГКП были средства достижения своих политических целей: она финансировалась своим восточногерманским аналогом - СЕПГ, члены ГКП в то время обучались СЕПГ, и около 200 членов партии получали от СЕПГ наставления по саботажу и терроризму (эта группа была распущена только в 1989 г.). Г-н П. Бекер, представлявший заявителя, во время слушаний сказал: "Не репрессии со стороны государства, а крушение социалистических режимов привело к тому, что ГКП перестала привлекать к себе людей".

4. Г-жа Фогт была членом партии с 1972 г. Она получила назначение на штатную должность на гражданской службе 1 февраля 1979 г. Только в последующем, с осени 1980 г., она стала играть активную роль в ГКП и участвовать в различных политических мероприятиях, фигурирующих в досье по данному делу. 13 июня 1982 г. против нее была начата дисциплинарная процедура на том основании, что она не выполнила свой долг лояльности Конституции. 31 октября 1989 г. Дисциплинарный суд Нижней Саксонии отклонил апелляцию г-жи Фогт по поводу дисциплинарного взыскания в виде увольнения, наложенного на нее дисциплинарным отделением Административного суда Ольденбурга. После чего прошли другие судебные разбирательства, пока наконец Федеральный Конституционный Суд не отклонил ее конституционную жалобу 7 августа 1990 г.

Я ссылаюсь на вышеперечисленные факты для того, чтобы поместить в надлежащий контекст следующие соображения:

- г-жа Фогт была назначена на штатную должность государственного служащего в соответствии с установившейся практикой, при которой простое членство в ГКП не подпадает под нарушение лояльности;

- дисциплинарное разбирательство в отношении нее было начато после того, как она стала заниматься более серьезной политической деятельностью;

- неправильно полагать, что длительность разбирательства, в течение которого г-же Фогт было позволено продолжать преподавание, указывает на отсутствие "настоятельной общественной потребности" в прекращении ее антиконституционной деятельности;

- наоборот, немецкие суды ясно показали, что они ждут от нее отказа от активной деятельности в ГКП (см. inter alia мнение Дисциплинарного суда Нижней Саксонии: "радикальное изменение отношения государственного служащего может позитивно сказаться на оценке его серьезных ошибок в профессиональном поведении" [п. 22 in fine]);

- после того как против г-жи Фогт было начато дисциплинарное разбирательство, у нее было достаточно времени, чтобы избрать по крайней мере одну из двух линий поведения, позволявших выполнить предъявленное к ней официальное требование: она могла либо продолжать свое активное участие в деятельности ГКП и искать другую работу, не связанную с пребыванием на государственной службе Германии, либо сохранить свою работу и оставаться членом партии, снизив в то же время интенсивность своего участия в ее деятельности до уровня, предшествовавшего 1979 г.

5. Другим решающим соображением является то, насколько увольнение г-жи Фогт ("вмешательство") было необходимым в том смысле, что оно представляло "настоятельную общественную потребность" в свете соотношения между ее профессиональной деятельностью и ее политической активностью. В этом вопросе могут быть выдвинуты и обоснованы две противоположные гипотезы.

Согласно одной из них, работа г-жи Фогт носила аполитичный, а по существу чисто академический характер и могла выполняться так, что это не было связано с выражением какой-либо системы ценностей. Различие между профессиональной и частной жизнью (включая политическую) устраняло, таким образом, опасность того, что роль г-жи Фогт в политике может иметь такие последствия для ее преподавательской деятельности, которые бы свидетельствовали о наличии неотложной общественной потребности в ее увольнении с работы.

Немецкие власти дали другую, альтернативную, оценку происходящему. Они утверждали, что существует достаточно сильная связь между ее ролью в политике и преподаванием, оправдывающая вмешательство. В этом отношении можно также принять во внимание общее представление об учителе как о "ролевой модели" для своих учеников, различные "тонкие" и "незаметные" пути "проникновения" политических и моральных ценностей в научный язык и логику подачи материала, возможности внешкольного общения между учителем и его учениками, ожидание профессиональной лояльности, свойственной государственной службе, выраженной в приверженности определенной этике и корпоративному духу учительского сообщества, и т.п. Выступая в Суде, г-жа Фогт сама заявила, что она всегда хотела поделиться своими глубинными убеждениями "учителя и человека" и "старалась делать это как в школе, так и за ее пределами".

С моей точки зрения, картина размыта, и даже применительно к конкретной ситуации трудно дать ответ "да" или "нет". Поэтому я пришел к выводу, что немецкие власти и судьи в отношении данного конкретного дела могут лучше оценить то, насколько необходимым является такое вмешательство в интересах демократии и национальной безопасности; потому им должна быть предоставлена более широкая сфера усмотрения, нежели та, которую признает за ними большинство Суда.

6. Большинство палаты Суда характеризует обязанность политической лояльности государственных служащих Германии как "абсолютную по своей природе". (Председатель Комиссии г-н Трексел ссылался на "знаменитую немецкую основательность".) Мне представляется, что это искаженное описание, уводящее далеко в сторону от реальности, которую раскрывают материалы по настоящему делу.

Г-н Бекер проинформировал Суд, что на практике только от 1 до 1,5% официально известных левых экстремистов, находившихся на государственной службе, были с нее уволены. Если бы такая система действительно была "абсолютной", то соответствующий процент приблизился бы к 100.

Во-вторых, минимальная планка нарушения обязанности лояльности довольно высока и обладает достаточной гибкостью, что позволяет определять ее применительно к каждому конкретному случаю; если бы система была "абсолютной", простое членство в ГКП уже составляло бы нарушение.

В-третьих, как следует из дела Фогт, окончательная санкция была наложена только после активных и многократных действий, классифицированных как нелояльные. Из материалов дисциплинарного и судебного разбирательства по делу г-жи Фогт видно, что "система" в отношении нее действовала очень сдержанно. Похоже, что она направила ряд "предварительных уведомлений" обвиняемой с целью побудить ("убедить") ее отказаться от политической деятельности (п. 22 in fine). Увольнение, с моей точки зрения, было крайним средством, когда стало ясно, что все другие меры ни к чему не приведут.

В-четвертых, "система" предстает весьма "гибкой" во временной перспективе. Она изменялась, чтобы адаптироваться к новым политическим обстоятельствам, самым драматическим из которых было падение Берлинской стены. В земле Нижняя Саксония приказом министра от 26 июня 1990 г. было отменено фигурирующее в деле решение 1972 г. о государственной службе и участии в партиях экстремистского толка, а 1 февраля 1991 г. заявительница была восстановлена в должности учителя службы образования Нижней Саксонии.

И в-пятых, региональные различия в реализации этого решения, с моей точки зрения, отнюдь не свидетельствуют об "абсолютном" или "всеохватывающем" характере системы.

Ошибочное понимание большинством системы, о которой идет речь, и ее действия серьезно повлияли, по моему мнению, на степень усмотрения, признанную в решении за немецкими властями, включая суды.

Большинство, как мне кажется, стало жертвой следующего софизма: немецкие власти действовали в рамках строго очерченной жесткой системы; применение данной системы в форме вмешательства в осуществление прав человека, защищаемых настоящей Конвенцией, было предопределенным, необоснованным и несоразмерным. Поэтому контроль со стороны Европейского Суда представлялся особенно желательным. Основываясь на обстоятельствах дела, я прихожу к противоположному выводу: "система", как то следует из основных конституционных принципов, как они определены Конституционным Судом ФРГ, основывается на правовой доктрине, уходящей корнями в политическую историю Германии. Она тем не менее отвечает потребностям сегодняшнего дня и реализуется с достаточной степенью гибкости и рациональности. Дело Фогт не представляет собой отступления от такого подхода.

7. В деле Козика, чьи обстоятельства ближе всего подходят к настоящему делу, заявитель жаловался, что его уволили с должности лектора (на которую он был временно назначен с испытательным сроком, с зачислением на государственную службу) по причине его политической деятельности в Национал-демократической партии Германии (НДП), а равно из-за содержания двух написанных им книг; он полагал себя жертвой нарушения статьи 10 Конвенции. Для того чтобы принять решение по делу, Суд вначале исследовал, было ли оспариваемое увольнение равносильно "вмешательству" в осуществление заявителем его права на свободу слова в том виде, в каком оно охраняется статьей 10 Конвенции, - или данная мера лежит в сфере действия права доступа на государственную службу, права, которое не защищается Конвенцией.

Суд отметил, что среди личных качеств, которые требуются от тех, кто хочет получить должность на государственной службе в Федеративной Республике Германии, - готовность постоянно и неуклонно поддерживать свободную демократическую систему в смысле Основного Закона страны. Суд далее установил, что это "требование применяется при поступлении на государственную службу - вопрос, который преднамеренно не был включен в Конвенцию, - и оно не может само по себе рассматриваться как несовместимое с Конвенцией" (решение по делу Козика от 28 августа 1986 г. Серия А, т. 105, с. 21, п. 38). Европейский Суд подчеркнул, что министерство уволило его потому, что он был "видным деятелем НДП", что цели этой партии "были враждебны Конституции" и что внутренние суды действовали аналогичным образом, а в задачу "Европейского Суда не входит проверка правильности установленных ими фактов".

Суд далее постановил, что "доступ на гражданскую службу [составляет] суть спора, переданного в Суд", и на этом основании не обнаружил нарушения статьи 10.

Я голосовал за применимость статьи 10 к настоящему делу, сознавая, что это решение влечет за собой отход от установившейся практики Суда, inter alia от дела Козика. Поэтому я хочу при помощи совпадающего мнения заявить, что я не согласен с большинством, проводящим различия между данным делом и делами Глазенапа (см. решение от 28 августа 1986 г. Серия А, т. 104) и Козика (пункт 44 настоящего решения). По мнению большинства, в предыдущих случаях "Суд квалифицировал действия властей как отказ предоставить заявителям доступ на государственную службу", тогда как г-жа Фогт была уволена, после того как была назначена на штатную должность государственного служащего. Кроме того, в ранее указанных случаях в необходимые квалификационные требования для зачисления входила готовность "поддерживать свободную демократическую систему в смысле Основного Закона", тогда как увольнение нынешнего заявителя явилось результатом наложения дисциплинарного наказания за нарушение долга лояльности, возлагаемого на всех, кто уже был назначен.

Различие не убедительно. В целях статьи 10 Суд должен дать ответ на два вопроса:

Первый: пользовались ли заявители одной из свобод, охраняемых статьей 10 п. 1, или нет? Во всех трех случаях (Глазенап, Козик, Фогт) ответ должен быть положительным.

Второй: было ли осуществление указанных свобод связано с формальностями, условиями, ограничениями или санкциями? С моей точки зрения, действия властей во всех трех случаях подпадают под одну из этих рубрик, являясь либо условием, либо ограничением, либо санкцией, которым подвержено осуществление соответствующих свобод. Г-н Козик был уволен со своей должности государственного служащего, проходящего испытательный срок, тогда как г-жа Фогт была уволена с должности штатного сотрудника государственной службы. По тем же причинам и Суду должно быть безразлично, что в первом случае выражались крайне правые взгляды, а в последнем - крайне левые убеждения.

С моей точки зрения, было бы правильнее, если бы Суд прямо и недвусмысленно признал перемену в судебной политике, происшедшую в период между делами Козика и Фогт, вместо того, чтобы утверждать без особого успеха, что он придерживается тех же принципов, а различие в результатах проистекает из-за отличия фактических обстоятельств.

Долгом Суда было бы сохранить в последнем судебном решении доводы первого решения, по крайней мере в измененной форме, с тем чтобы привести их в соответствие с логикой настоящего дела: если доступ на гражданскую службу более "не составляет сердцевину спора", тогда, при балансировании интересов, ему следует придать хотя бы дополнительное значение. И если нельзя далее сохранять радикализм позиции, согласно которой Европейскому Суду не подобает "проверять правильность установления (внутренними судами) фактических обстоятельств", то по крайней мере следует признать более широкую сферу усмотрения этих судов по вопросам формирования государственной службы, включая доступ к ней и увольнение с нее.

8. В заключение отмечу, что в отличие от большинства я придаю иное значение в определении необходимости и соразмерности в настоящем деле следующим ключевым составляющим:

- специфическому положению Германии в Западной Европе в период с 1945 по 1990 г.: страна с разделенным народом, непосредственно соприкасающаяся со странами бывшего коммунистического блока, что делало ее уязвимой и незащищенной с точки зрения ее национальной безопасности (включая защиту демократических ценностей), территориальной целостности и общественного спокойствия;

- роли ГКП как инструмента инфильтрации и распространения коммунистической пропаганды в Германии; активной политической деятельности заявителя по поручению указанной партии с осени 1980 г. и далее;

- ограниченному и гибкому характеру использования германскими властями долга политической лояльности; сложной связи, которая существует между частной жизнью в политике и профессиональной жизнью на государственной службе;

- важности широкой сферы усмотрения, которая должна быть предоставлена национальным судам при рассмотрении вопросов о доступе на гражданскую службу.

Поэтому я полагаю, что дисциплинарные меры, принятые против г-жи Фогт, были соразмерными и их следует считать необходимыми в демократическом обществе.

Заявление судьи Мифсуда Бонничи

Я голосовал против решения о применимости статьи 10 к данному случаю, но большинство приняло противоположную точку зрения. По моему мнению, статья 11 подлежит применению. Я присоединился к совместному особому мнению, т.к. оно распространяется и на данную статью.