"Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами" (части 1, 2, 3 статьи 40 Конституции Российской Федерации).
1. Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года (СЕД № 5) содержит статью 8 (право на уважение частной и семейной жизни), предусматривающую и право на уважение жилища (см.: Право на неприкосновенность жилища). Однако статья 8 Конвенции не гарантирует права иметь жилище. Подобная позиция была сформулирована Комиссией по правам человека еще в 50-х годах ХХ века1, и с тех пор Комиссия и Суд в целом ее придерживались.
Так, в решении по делу Велоза Баррето против Португалии от 21 ноября 1995 года2 Европейский Суд отметил, что уважение частной и семейной жизни не предполагает наличия в национальном законодательстве положений, обеспечивающих каждой семье возможность иметь собственный дом. Заявитель, живший со своей семьей вместе с родителями жены, получил по наследству от своих родителей дом. Данный дом был сдан в аренду и заявитель начал процедуру расторжения договора найма на том основании, что дом необходим ему самому для проживания. Однако португальские суды не установили наличия надлежащей "потребности", необходимой согласно внутреннему законодательству для расторжения договора найма.
Европейский Суд отметил, что, поскольку статья 8 Конвенции не предусматривает права иметь жилище, ее положения не могут быть истолкованы как возлагающие на государство обязанность предоставлять собственнику дома право восстанавливать владение домом, сданным в аренду, по его требованию или в иных случаях. В соответствии с португальским законодательством расторжение договора найма возможно, если дом необходим собственнику для проживания. По мнению Европейского Суда, данное положение преследует легитимную цель социальной защиты нанимателей, что способствует экономическому благосостоянию страны и защите прав других лиц. Применяя это положение законодательства, португальские суды не действовали произвольно или необоснованно и не нарушили свое обязательство обеспечить справедливый баланс между конкурирующими интересами.
Комментаторы Конвенции отмечают, что в данном деле Европейский Суд фактически рассматривал конфликт между правами на жилище двух лиц - собственника и нанимателя дома, правами, которые по своей сути являются социально-экономическими. Обращение Суда к решению этих проблем может вовлечь его в необходимость давать юридическую оценку социальным и экономическим вопросам, составляющим жилищную политику государства. Таким образом, отмечают комментаторы, сегодня Суд не готов утверждать, что право на уважение жилища предполагает и право на жилище. Признание этого означало бы серьезную "социализацию" статьи 8 Конвенции3.
Констатируя неприемлемость жалобы г-жи Панченко против Латвии4, Европейский Суд прямо указал, что Конвенция не гарантирует социально-экономические права, в том числе и право на бесплатное жилище.
В решении по делу Чепмэн против Соединенного Королевства от 18 января 2001 года5 Суд еще раз подчеркнул, что статья 8 Конвенции не предоставляет право на обеспечение жильем. Подобное право не признается и практикой Суда. Конечно, желательно, чтобы каждый человек имел место, где он мог бы достойно жить и которое он мог бы назвать своим домом, но, к сожалению, в государствах-участниках Конвенции много людей не имеют своего дома. Выделение государством средств для обеспечения каждого жильем является вопросом политики, а не юриспруденции (п.99)6.
Вместе с тем в совместном особом мнении по данному делу судей А. Пасто Ридройхо, Дж. Бонелло, Ф.Тюлькенза, В.Стражнецкой, П.Лоренсена, М.Фишбаха и Ж. Кассадевала отмечалось, что право на обеспечение жильем не находится абсолютно вне сферы действия статьи 8 Конвенции. Европейский Суд допускает, что при определенных обстоятельствах отказ властей в помощи при разрешении жилищных проблем может вызвать определенные вопросы в плане соблюдения статьи 8 Конвенции (п. 7 особого мнения).
В частности, в решении по делу Мардзари против Италии от 4 мая 1999 года7 Суд признал, что отказ властей оказать помощь в обеспечении соответствующим жилищем лица, страдающего тяжелой болезнью, может при определенных обстоятельствах (если это серьезно затрагивает частную жизнь данного лица) стать предметом его рассмотрения. В целом Суд исходит из того, что обязательства в соответствии со статьей 8 Конвенции возникают у государства, если имеется прямая и непосредственная связь между оспариваемыми заявителем мерами и его частной жизнью8.
Гарантии в отношении уважения жилища, предоставляемые статьей 8 Конвенции, не распространяются также на вопросы, связанные с арендной платой, и не затрагивают права и обязанности, возникающие из договора найма9.
2. Право на жилище закреплено в пересмотренной Европейской социальной хартии от 3 мая 1996 года (СЕД № 163). В соответствии со статьей 31 Хартии в целях обеспечения эффективного осуществления права на жилье государства обязуются принимать меры, направленные на содействие доступу к жилью, отвечающему надлежащим требованиям (пункт 1), предотвращение бездомности и сокращение ее масштабов с целью ее постепенной ликвидации (пункт 2), а также на то, чтобы сделать цену на жилье доступной для людей, не имеющих достаточных средств (пункт 3).
Ранее в Европейской социальной хартии от 18 октября 1961 года (СЕД №35) аналогичных положений не было. Определенные обязательства государства в сфере жилищной политики закреплялись лишь применительно к социальной защите семьи и трудящихся-мигрантов. Так, согласно статье 16 Хартии, Договаривающиеся Стороны должны содействовать экономической, правовой и социальной защите семьи, что, в частности, предполагает поощрение строительства жилья, приспособленного к семейным нуждам. В соответствии с пунктом 4 (с) статьи 19 государства обязаны в той мере, в какой эти вопросы регулируются законами или правилами или входят в компетенцию административных властей, гарантировать законно находящимся на их территории трудящимся-мигрантам в области обеспечения жильем режим, не менее благоприятный, чем тот, который предоставляется их собственным гражданам. Это касается доступа как к государственному, так и к частному жилью. При этом не должно существовать никаких юридических или фактических ограничений в отношении приобретения жилья, доступа к социальному жилью или к такой помощи в области обеспечения жильем, как ссуды и субсидии10.
В пересмотренной Социальной хартии данные требования сохранены. Кроме того, статья 23 пересмотренной Хартии в целях обеспечения эффективного осуществления права пожилых людей на социальную защиту возлагает на государства обязательство принимать надлежащие меры, направленные на предоставление им жилья, соответствующего их потребностям и состоянию здоровья, или на оказание помощи в переоборудовании их жилья в соответствии с их нуждами. В целях обеспечения эффективного осуществления права на защиту от нищеты и социального отторжения государства-участники пересмотренной Хартии обязуются принимать меры для облегчения лицам, живущим в таких условиях или на грани таких условий, и их семьям доступа к жилью (пункт (a) статьи 30).
3. Европейская конвенция о правовом положении трудящихся-мигрантов от 24 ноября 1977 года (СЕД № 93) предусматривает, что трудящимся-мигрантам в отношении доступа к жилью и условий арендной платы должен быть обеспечен режим, не менее благоприятный, чем тот, который предоставляется государствами-участниками своим собственным гражданам, а также защита от эксплуатации в отношении арендной платы (пункты 1, 3 статьи 13). Трудящимся-мигрантам гарантируются надлежащие жилищные условия с применением тех же стандартов пригодности жилья, что и для граждан страны пребывания (пункты 2, 4 статьи 13).
4. На осуществление определенных мероприятий по удовлетворению жилищных потребностей населения ориентируют государства-члены и рекомендательные документы Совета Европы. Так, Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1074 (1988) <О семейной политике>11 содержит специальный раздел E "Жилищная политика и урбанизация". Государствам предложено обратить внимание на нужды молодых семей с ограниченными финансовыми возможностями, улучшить финансирование строительства жилья для больших семей (пункт (i)); обеспечить детям возможность развиваться в благоприятных жилищных условиях и благоприятной окружающей среде в целом за счет адаптации городской инфраструктуры к потребностям населения (пункт (ii)); обеспечить возможность совместного проживания семей, состоящих из нескольких поколений (если они этого хотят), с учетом того, что пребывание в семье пожилых людей предполагает наличие социальной инфраструктуры, облегчающей семье решение повседневных проблем (пункт (iii)).
1 Eur. Commission H.R. Application 159/56, X v. Federal Republic of Germany. Yearbook. 1955-1957. No. 1. P. 202 (203).
2 Eur. Court H.R. Velosa Barreto v. Portugal, Judgment of 21 November 1995. Series A. No. 334.
3 Van Dijk P., van Hoof G.J.H. Theory and Practice of the European Convention on Human Rights. The Hague, 1998. P. 525-526.
4 Eur. Court H.R. Pancenko v. Latvia, Decision of 28 October 1999.
5 Eur. Court H.R. Chapman v. the United Kingdom, Judgment of 18 January 2001.
6 Данная правовая позиция была воспроизведена Судом в решениях по делам Биэд против Соединенного Королевства и Костер против Соединенного Королевства от 18 января 2001 года. См.: Eur. Court H.R. Beard v. the United Kingdom, Judgment of 18 January 2001. Para. 110; Coster v. the United Kingdom, Judgment of 18 January 2001. Para. 113.
7 Eur. Court H.R. Marzari v. Italy, Decision of 4 May 1999.
8 Eur. Court H.R. Botta v. Italy, Judgment of 24 February 1998. Reports. 1998-I. Paras.33-34.
9 Eur. Court H.R. Langborger v. Sweden, Judgment of 22 June 1989. Series A. No. 155.
10 См.: Европейская социальная хартия: Справочник. М., 2000. С.204.
11 Parliamentary Assembly. Recommendation 1074 (1988) on Family Policy. Text adopted by the Assembly on 3 May 1988 (3rd Sitting).
|
