"Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. Поощряется добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность" (части 1, 2, 3 статьи 39 Конституции Российской Федерации).

1. В Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года (СЕД № 5) подобное право не предусматривается. В ряде решений Европейская Комиссия и Европейский Суд по правам человека обратили внимание на то, что Конвенция не гарантирует социальные права как таковые, включая право претендовать на финансовую помощь от государства для поддержания определенного уровня жизни², право на социальное обеспечение³, а также право на пенсию по старости⁴. Вместе с тем данные органы выходили на проблематику, связанную с социальным обеспечением, при рассмотрении жалоб на нарушение статьи 6 Конвенции (право на справедливое судебное разбирательство) и статьи 1 (защита собственности) Протокола № 1 к Конвенции от 20 марта 1952 года (СЕД № 9).

2. В соответствии с правовыми позициями, сформулированными Европейской Комиссией и Европейским Судом по правам человека в отношении статьи 1 Протокола № 1, уплата взносов в пенсионный фонд может при определенных обстоятельствах порождать право собственности и способ распределения средств данного фонда оказывает воздействие на данное право⁵. При этом права, возникающие в связи с уплатой взносов в рамках социального страхования, носят имущественный характер применительно к целям статьи 1 Протокола № 1 Конвенции⁶. Вместе с тем положения данной статьи не могут быть истолкованы как предоставляющие право на определенную сумму пенсии или на определенный вид пенсионного обеспечения в рамках социального страхования⁷. Статья 1 Протокола № 1 не гарантирует также право на получение пенсии или пособия, если подобные выплаты не предусмотрены в национальном законодательстве государства-участника.

Европейская Комиссия в своей практике проводила различия между пенсионными системами и системами социального страхования, основанными на уплате взносов и формировании индивидуального пая конкретного лица в рамках определенного фонда, и теми системами, в которых связь между уплатой взносов и получением соответствующих пенсий и пособий носит гораздо более опосредованный характер. В рамках систем, относящихся к первой разновидности, возникает право собственности на индивидуальный пай и требование о предоставлении пенсии или пособия подпадает под понятие "имущество" в в смысле статьи 1 Протокола № 1.

Системы, принадлежащие ко второй разновидности, основаны на принципе солидарности и предполагают ответственность всего общества за обеспечение минимальной финансовой базы для престарелых⁸. В рамках этих систем конкретное лицо не может претендовать на поддающийся идентификации пай, однако может рассчитывать на получение пенсии или пособия, размер которого зависит от определенных условий, признаваемых значимыми в тот или иной период времени⁹. Указанные пособия или пенсии основаны на принципе коллективного обеспечения и финансируются за счет взносов, не подлежащих индивидуализации¹⁰.

Вопросы, связанные с социальным страхованием и социальной помощью, Суд рассматривал в контексте статьи 1 Протокола № 1 в деле Гаигусуз против Австрии¹¹. Заявитель - гражданин Турции, на законных основаниях проживавший и работавший в Австрии¹², полагал, что власти данной страны отказали ему в праве на получение авансовых чрезвычайных выплат, на которые могут претендовать безработные, только на том основании, что он не имел австрийского гражданства (п. 34). С 1 июля 1986 по 15 марта 1987 года г-н Гаигусуз получал пособие по безработице за счет средств пенсионного страхования. После получения всех причитающихся ему сумм он обратился в службу занятости с ходатайством о предоставлении чрезвычайной помощи¹³, однако ему было в этом отказано, поскольку в соответствии с действовавшим на тот момент законодательством наличие гражданства являлось одним из условий получения подобных выплат¹⁴. Правомерность данного решения подтвердили национальные судебные инстанции.

Заявитель и правительство Турции¹⁵ полагали, что в данном деле применимы положения статьи 14 (запрещение дискриминации) Конвенции, взятой вместе со статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции в совокупности, ссылаясь на позицию Комиссии, признавшей, что предоставление чрезвычайной помощи связано с уплатой взносов в фонд страхования на случай безработицы (п. 37). Правительство Австрии считало, что данные выплаты не находятся в сфере действия статьи 1 Протокола № 1, поскольку право на их получение не является автоматическим следствием уплаты соответствующих взносов, так как государство предоставляет чрезвычайную помощь только нуждающимся (п. 38)

Суд обратил внимание на то, что чрезвычайные выплаты осуществляются тем лицам, которые получили причитающиеся им суммы страховых выплат по безработице и отвечают требованиям, предусмотренным в Законе о страховании на случай безработицы. Уплата взносов в фонд страхования на случай безработицы является предварительным условием для получения пособия по безработице. Из этого следует, что право на получение чрезвычайной помощи отсутствует, если не уплачивались страховые взносы (п. 39). В данном деле не оспаривался тот факт, что заявитель платил соответствующие взносы, отказ в предоставлении чрезвычайной помощи базировался исключительно на том основании, что г-н Гаигусуз не имел австрийского гражданства и не подпадал ни под одну из категорий иностранцев, на которых не распространялось подобное требование (п. 40). Суд пришел к заключению, что исходя из положений законодательства Австрии право на получение чрезвычайной помощи является имущественным правом применительно к целям статьи 1 Протокола № 1 (п.41). Заявителю было отказано в праве на получение помощи по признаку гражданства¹⁶; соответственно, положения статьи 14, запрещающей дискриминацию в том числе и по данному основанию, также подлежали применению в данном деле (п.41)

Судьи сочли, что только при наличии очень веских оснований разница в обращении, основанная исключительно на гражданстве, совместима с положениями Конвенции (п.42). Заявитель полагал, что разница в отношении к гражданам Австрии и лицам, не являющимся гражданами данной страны, не имела объективного и разумного обоснования, поскольку г-н Гаигусуз платил страховые взносы на случай безработицы на тех же основаниях, что и граждане страны его пребывания (п. 43). В свою очередь правительство Австрии не рассматривало положения соответствующего законодательства как дискриминационные, полагая, что у государства существует особая ответственность по отношению к собственным гражданам. В законодательстве страны были предусмотрены определенные изъятия в отношении применения требования гражданства. Кроме того, на момент возникновения спора Австрия не была связана договорными обязательствами в отношении предоставления гражданам Турции чрезвычайной помощи в связи с безработицей (п.46).

Суд счел доводы правительства Австрии неубедительными и признал, что разница в отношении к гражданам страны и лицам, не имеющим подобного статуса, в связи с предоставлением чрезвычайной помощи не имеет объективных и разумных оснований. Несмотря на то что в этот период Австрия не имела соглашения с Турцией, она ратифицировала Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и приняла на себя обязательство обеспечивать каждому, кто находится под ее юрисдикцией, права и свободы, предусмотренные в Разделе 1 (п. 52). Соответственно, Суд установил факт нарушения статьи 14 Конвенции в совокупности со статьей 1 Протокола № 1 (п. 52).

3. В ряде дел перед Европейским Судом по правам человека ставился вопрос о том, распространяются ли на споры, связанные с социальным обеспечением, предусмотренные в пункте 1 статьи 6 Конвенции. В большинстве случаев предметом спора являлось право на получение пенсий и пособий, основанных на страховых взносах¹⁷, в одном из дел - обязанность уплачивать страховые взносы¹⁸. В связи с тем что природа подобных пенсий и пособий существенно варьируется в государствах-членах Совета Европы, Суд, чтобы определить, можно ли признать оспариваемые права или обязанности гражданско-правовыми применительно к положениям пункта 1 статьи 6, анализировал частноправовые и публично-правовые черты, присущие законодательству конкретной страны, регламентирующему вопросы социального обеспечения.

В деле Доймеланд против Федеративной Республики Германии от 29 мая 1986 года¹⁹ заявитель утверждал, что в немецких социальных судах его дело²⁰ не было рассмотрено справедливо и в разумный срок (п. 58). Европейский Суд прежде всего остановился на вопросе о том, можно ли трактовать спор о праве на дополнительную пенсию в случае смерти застрахованного супруга как спор об определении гражданских прав и обязанностей в понимании статьи 6 Конвенции (п. 59-61). Отметив, что Суд впервые занимается сферой социального страхования, судьи обратили внимание на разнообразие понимания природы права на получение пособия (пенсии) в связи с несчастным случаем на производстве в законодательстве и практике государств-членов Совета Европы. Некоторые государства, включая ФРГ, трактуют его как категорию публичного права, другие рассматривают как категорию частного права, для третьих характерен смешанный подход. Даже внутри одной и той же правовой системы в судебной практике могут встречаться различные трактовки. Соответственно, по мнению судей, отсутствует единообразное европейское понимание природы таких отношений (п. 63).

Как отметил Европейский Суд, анализ германской системы социального страхования несчастных случаев на производстве показывает, что право на получение пенсии имеет публично-правовые и частноправовые признаки (п. 64). В числе признаков, позволяющих отнести спор к сфере публичного права, были отмечены специфика законодательного регулирования, обязательный характер страхования от несчастных случаев на производстве, а также принятие государством на себя обязательств по социальной защите в данной сфере.

Правовые нормы, регламентирующие получение пособий (пенсий) в рамках системы страхования от несчастных случаев на производстве, во многом отличаются от общих норм, касающихся страхования и являющихся частью гражданского права. Немецкое государство взяло на себя ответственность, связанную с определением рамок системы страхования от несчастных случаев на производстве и надзором за ее функционированием. В этих целях оно устанавливает категории получателей пособий (пенсий), определяет сферу предоставляемых гарантий, фиксирует ставки взносов, размеры пособий (пенсий) (п. 66). Лица, на которых распространяется соответствующее законодательство, не могут отказаться от услуг страхователей (п. 67). Кроме того, государство или учреждения с государственным участием приняли на себя обязательство полной или частичной социальной защиты в случае несчастного случая (п. 68). Вместе с тем, как отметил Суд, всех этих трех аспектов, взятых в совокупности, недостаточно для признания статьи 6 неприменимой в данном деле (п. 69).

В числе признаков частного права Суд выделил личную и имущественную природу спорного права, связь страхования от несчастного случая с трудовым договором, а также сходство данного вида страхования с частным страхованием. Судьи признали, что г-жа Доймеланд была ущемлена как частное лицо. Она отстаивала право, четко сформулированное в действующем законодательстве, которое носило личный, имущественный и субъективный характер, что очевидно сближало его с гражданским правом (п. 71). Муж г-жи Доймеланд являлся служащим земли, с которым был заключен трудовой договор. Хотя подобный вид страхования и не был предусмотрен в договоре, между ними существовала определенная связь, поскольку страхование, предусмотренное законом, являлось одной из важных составляющих отношений между работником и работодателем. Кроме того, дополнительная пенсия, на которую претендовала вдова, а затем и ее сын, являлась как бы продолжением заработной платы, выплачиваемой на основании трудового договора. По мнению Суда, данная пенсия имеет обшую правовую природу с трудовым договором и в силу этого приобретает гражданско-правовой характер применительно к положениям статьи 6 Конвенции (п. 72). Кроме того, в немецкой системе страхования от несчастных случаев на производстве используются техника защиты от рисков и методы управления, заимствованные у частного страхования. Служащие земли Берлин находятся в ведении Управления по страхованию от несчастных случаев на производстве, которое в данных отношениях выступает в качестве работодателя, а не представителя публичной власти, несмотря на то что его финансирование осуществляется преимущественно за счет земли (п. 73).

Суд пришел к заключению, что в данном споре преобладают частноправовые черты и выдвигаемое заявителем требование носит гражданско-правовой характер в смысле пункта 1 статьи 6 Конвенции (п. 74). Проанализировав обстоятельства дела, Европейский Суд признал, что вне зависимости от цены иска продолжение судебного процесса в течение почти 11 лет не является нормальным, особенно с учетом требований, предъявляемых к рассмотрению дел в области социального страхования (п. 90).

Не все судьи согласились с позицией большинства. В совместном особом мнении судьи Р.Риссдал, Д.Биндщедлер-Роберт, Г.Лагергрен, Ф.Матшер, сэр В.Эванс, Р.Бернхардт и Ё.Герсинг обратили внимание на то, что большинство рассматривает в качестве определяющих признаки, которые могут видоизменяться в зависимости от применения различных систем социального страхования, а также различных категорий страхования даже в масштабе одной страны (п. 2). По мнению судей, данное дело связано с публичным порядком предоставления социальных услуг, которому присущи определенные особенности и который предполагает учет ряда факторов - состояние здоровья лица, его материальное положение, профессиональный уровень, а также достижение баланса между публичным интересом и интересами лица. Соответственно, предмет и цель пункта 1 статьи 6 не могут трактоваться настолько широко, чтобы гарантировать судебный контроль за управлением коллективными системами предоставления социальных услуг (п. 15). Для простого человека право на получение пенсии или пособия по социальному страхованию имеет огромное значение, однако существуют веские соображения, оправдывающие использование специальных процедур по делам о социальном страховании (п. 16). Как отметили судьи, коллективные и публично-правовые признаки систем социального страхования доминируют, что выводит спорные права и обязанности из сферы гражданских отношений в смысле пункта 1 статьи 6 (п. 18). Кроме того, они обратили внимание на следующее обстоятельство. Разнообразие существующих подходов свидетельствует о том, что для распространения судебной защиты на такие притязания, как в деле г-жи Доймеланд, необходимо политическое решение государства-участника Конвенции, предполагающее учет всех преимуществ и недостатков, которые влечет такой шаг (п. 23). Предоставление надлежащих гарантий при рассмотрении исков в сфере социального страхования является, по мнению судей, желательным, однако существуют пределы эволютивного толкования Конвенции (п.24).

4. Создание необходимых условий для реализации права на социальное обеспечение является одним из приоритетных направлений политики Совета Европы в социально-экономической сфере, что нашло отражение в Рекомендации Парламентской Ассамблеи 1487 (2000) "Развитие новой социальной системы"²¹, содержащей призыв к более активному регулированию рыночной экономики в целях усиления экономической безопасности населения и улучшения его социального обеспечения. Европейская социальная хартия (пересмотренная) от 3 мая 1996 года (СЕД № 163) является "опорной точкой для основных социальных прав и одним из краеугольных камней европейской социальной модели"²². Государства-участники Хартии в числе целей своей политики провозгласили создание условий для эффективного осуществления права всех трудящихся на социальное обеспечение, права каждого человека пользоваться услугами социальных служб, а также права на социальную помощь при отсутствии достаточных материальных средств (пункты 12-14 Части 1).

Право на социальное обеспечение закрепляется в статье 12 Европейской социальной хартии. Данная статья входит в перечень девяти "основных статей", из коего Договаривающиеся Стороны должны выбрать для себя по меньшей мере шесть статей, которые будут иметь обязательную силу (пункт 1 (b) статьи А Части III Хартии). Согласно комментариям к Хартии, социальное обеспечение предполагает выплату пособия или пенсии в связи с определенными событиями или обстоятельствами - болезнью, нетрудоспособностью, беременностью и родами, семейными расходами, связанными с содержанием детей, безработицей, старостью, смертью, вдовством, несчастными случаями на работе и профессиональными заболеваниями. Предоставление конкретных пенсий и пособий может основываться на уплате страховых взносов или не зависеть от них, а также носить смешанный характер. Иногда предоставление пенсий и пособий может быть обусловлено наличием соответствующих ресурсов. В рамках системы социального обеспечения допускается действие единого режима и специальных режимов в зависимости от категорий занятости, в частности для лиц, работающих по найму²³.

Согласно пункту 1 статьи 12, государства-участники обязуются создать или поддерживать систему социального обеспечения. Эта система должна охватывать значительный процент населения страны и предполагать определенный уровень пособий и пенсий. В частности, по мнению Европейского комитета по социальным правам, незначительность выплат способно породить сомнения в том, можно ли говорить о выполнении предписаний данного пункта²⁴. В национальных докладах государств-участников Хартии содержатся сведения о направлениях социального обеспечения, способах финансирования, числе лиц, на которых распространяется данная система, условиях ее функционирования. Комитет по социальным правам отметил, что в последнее время государства стремятся ограничивать рост расходов на социальное обеспечение в связи с увеличением доли пожилых лиц в общей численности населения и определенным спадом в экономике. Соответствующие факты не были квалифицированы как нарушение Хартии, однако подобная тенденция была признана тревожной²⁵.

В соответствии с пунктом 2 статьи 12 Договаривающиеся Стороны должны поддерживать систему социального обеспечения на удовлетворительном уровне, как минимум - на уровне, необходимом для ратификации Европейского кодекса социального обеспечения (пересмотренного) от 6 ноября 1990 года (СЕД № 139)²⁶. Данный документ устанавливает минимальные уровни защиты, которые Договаривающиеся Стороны обязаны соблюдать в отношении выплаты пенсий и пособий. При ратификации Кодекса государства должны признать обязательными для себя положения как минимум шести из девяти его частей: медицинские услуги (II), пособия в связи с болезнью (III), пособия по безработице (IV), пенсии по cтарости (V), пособия (пенсии) в связи с несчастными случаями на производстве и профессиональными заболеваниями (VI), семейные пособия (VII), пособия по беременности и родам (VIII), пособия (пенсии) по инвалидности (IX), пособия (пенсии) по случаю потери кормильца (X).

Пункт 3 статьи 12 Хартии обязывает государства добиваться постепенного подъема системы социального обеспечения на более высокий уровень. Эта норма относится к числу "эволюционных" норм, поэтому в национальных докладах государства-участники должны представлять доказательства того, что они осуществляют реальные мероприятия по совершенствованию данной системы, а не ссылаться на ранее достигнутые результаты. При этом увеличение размера пособий, обусловленное ростом стоимости жизни, не может рассматриваться в качестве улучшения системы социального обеспечения. Вместе с тем, по мнению Комитета по социальным правам, сам факт ратификации Европейского кодекса социального обеспечения свидетельствует о решимости государства повысить уровень собственной системы.

Государства могут вносить определенные изменения в систему социального обеспечения в той мере, в какой это необходимо для поддержания ее деятельности, однако это не должно негативно отражаться на реальной защите всех членов общества от социальных и экономических опасностей и превращать систему социального обеспечения в простой механизм оказания минимальной помощи. При оценке соответствующих изменений законодательства Комитет обращает внимание на следующие факторы:

- характер изменений (сфера применения, условия назначения пенсий и пособий, их размер и сроки выплаты);

-  причины внесения изменений и их социально-экономический контекст;

-  сфера действия изменений (группы населения, численность лиц, на которых распространяются изменения);

-  необходимость и уместность данных мер с учетом специфики ситуации и преследуемых целей;

-  меры, направленные на оказание помощи лицам, которые стали нуждаться в результате преобразований;

- результаты, достигнутые вследствие изменений²⁷.

5. Государства-участники Хартии признают право на социальную помощь (статья 13). Данная статья входит также в перечень девяти "основных статей", из коего Договаривающиеся Стороны должны выбрать для себя по меньшей мере шесть статей, которые будут иметь обязательную силу (пункт 1 (Ь) статьи А Части III Хартии). Как подчеркивается в комментариях, данная помощь рассматривается не как благотворительность, а как субъективное право любого нуждающегося лица, закрепленное в законодательстве и подлежащее судебной защите²⁸. К социальной помощи относятся пособия и пенсии, выплачиваемые главным образом с учетом индивидуальных потребностей вне зависимости от обязательств, связанных с участием в системе социального обеспечения. Адресатами данной помощи являются те лица, которые не получают пенсий или пособий по социальному обеспечению, гарантирующих достаточный доход²⁹.

В статье не указываются конкретные формы социальной помощи, и государства-участники обладают определенной свободой усмотрения в данной сфере. Вместе с тем Европейский комитет по социальным правам требует, чтобы в перспективесистема социальной помощи была ориентирована на все население страны, выполнение данного требования предполагает наличие общей системы гарантирования доходов.

Договаривающиеся Стороны берут на себя обязательство обеспечить предоставление любому лицу, не имеющему достаточных средств к существованию и не способному получить их за счет собственных усилий или из других источников, в том числе за счет выплат в рамках системы социального обеспечения, соответствующую помощь (пункт 1). Социальная помощь может предоставляться как в денежной, так и в натуральной форме. Она должна основываться на объективных критериях и не зависеть от состояния бюджета страны. Государства-участники предоставляют сведения о всех разновидностях социальной помощи, предусмотренных в законодательстве конкретной страны, о количестве лиц, воспользовавшихся данной помощью, а также о финансовых средствах, выделяемых на данные нужды.

Для того чтобы на определенное лицо распространялись положения данного пункта, необходимо, чтобы у него не было достаточных средств для удовлетворения первоочередных потребностей, которые определяются исходя из стоимости и уровня жизни на территории соответствующего государства. Критерии предоставления помощи устанавливаются в национальном законодательстве. В национальном докладе приводятся сведения о минимальной и реальной заработной плате, минимальном уровне социального обеспечения, чтобы Европейский комитет по социальным правам мог определить адекватность предоставляемой помощи.

Потребность в помощи является единственным критерием ее предоставления. Соответственно, установление предельных сроков ее оказания или возрастного ценза входит в противоречие с положениями Хартии. Вместе с тем увязывание предоставления социальной помощи с готовностью лица заниматься профессиональной подготовкой или искать работу может соответствовать ее предписаниям, если данные требования являются разумными и сориентированы на преодоление в долгосрочной перспективе тех трудностей, которые испытывает лицо, обращающееся за помощью.

Согласно стандартам Совета Европы, соответствующие лица не могут ущемляться в своих социальных и политических правах в связи с получением социальной помощи, и на государство возложена обязанность обеспечить соблюдение данного предписания (пункт 2 статьи 13). Европейский комитет по социальным правам рассматривает в качестве политических прав такие, как право голосовать на выборах, право занимать публичные должности, право поступать на службу в органы публичной власти. Социальными правами признаются любые права, закрепленные в Европейской социальной хартии. По мнению Комитета, введение требования наличия постоянного адреса для лиц, обращающихся за социальной помощью, может в определенных случаях приводить к лишению их права на социальную защиту.

Договаривающиеся Стороны создают условия для того, чтобы каждый человек мог посредством соответствующих государственных или частных служб получить консультацию и индивидуальную помощь, необходимую для предотвращения, устранения или облегчения личной материальной нужды или материальной нужды его семьи (пункт 3 статьи 13). В трактовке Европейского комитета по социальным правам данное положение носит "эволюционный" характер, поскольку государства-участники обязуются не только создать эффективную систему социальной помощи, но и добиться того, чтобы со временем отпала необходимость в ее предоставлении³⁰.

Оценка эффективности национальных служб предполагает учет ряда факторов: географическая локализация, компетенция и порядок финансирования соответствующих служб; задачи и квалификация их сотрудников, в том числе действующих на добровольной основе; методика, используемая для оценки компетентности соответствующих служб.

6.  В Хартии закрепляется также право пользоваться услугами социальных служб (статья 14). По мнению Европейского комитета по социальным правам, в данной статье закрепляется субъективное право, подлежащее судебной защите³¹. Договаривающиеся Стороны обязуются содействовать деятельности или созданию таких служб, которые, используя методы социальной работы, способствуют благосостоянию и развитию отдельных лиц и групп в обществе, а также их адаптации к социальной среде (пункт 1). Данная статья предполагает наличие как универсальных, так и специализированных служб для более уязвимых слоев населения (дети, пожилые люди, инвалиды, молодые люди, находящиеся в стесненных обстоятельствах, женщины, пострадавшие от насилия, алкоголики, наркоманы, правонарушители, бывшие заключенные, мигранты, беженцы).

Европейский комитет по социальным правам, рассматривая вопрос о реальности доступа к услугам этих служб, учитывает ряд аспектов. Лица, нуждающиеся в помощи, должны иметь реальный доступ к подобным службам, действующим в масштабе всей страны, и возможность оспаривать необоснованные отказы в предоставлении помощи. Обращение в социальные службы не может наносить ущерб частной жизни лица. В случае предоставления определенных услуг на возмездной основе их стоимость должна зависеть от доходов соответствующих лиц. Для оказания эффективной социальной помощи социальные службы должны обладать необходимыми людскими и финансовыми ресурсами, а также институциональными средствами - центрами принятия решений, максимально приближенными к пользователям. Как отмечается в комментариях к Хартии, статья 14 ориентирована в будущее, поскольку социальные службы призваны постоянно расширять и улучшать свою деятельность³².

Государства-участники Хартии должны поощрять участие отдельных лиц, добровольных и иных организаций³³ в создании и деятельности социальных служб (пункт 2 статьи 14). В соответствии с требованиями, предъявляемыми Европейским комитетом по социальным правам, поддержка не должна осуществляться на систематической основе, достаточно вмешательства в необходимых случаях. В национальных докладах государства указывают меры, предпринимаемые для поддержки частных инициатив, в том числе и финансовые - предоставление субсидий или налоговых льгот, а также для координации действий государственных и частных социальных служб.

7.  Вопросы, связанные с социальным обеспечением, затрагивается и в других статьях Хартии. В частности, социальные и семейные пособия упоминаются как средства социальной защиты семьи (статья 16), социальная помощь - в контексте защиты от нищеты и социального отторжения (статья 30). Государства-участники Хартии обязуются предоставить пожилым людям достаточные средства, позволяющие вести достойную жизнь, а также поддержку тем из них, кто находится в заведениях для престарелых (статья 23). Социальное обслуживание относится к числу тех вопросов, в решении которых должны участвовать трудящиеся и их представители на уровне предприятия (пункт (с) статьи 22).

8.  В соответствии со стандартами Совета Европы в сфере социального обеспечения действует принцип недискриминации, что находит отражение в ряде документов. Согласно пункту 4 статьи 12 Европейской социальной хартии, государства-участники путем заключения двусторонних и многосторонних соглашений или использования других средств принимают меры, направленные на обеспечение:

(a) одинакового режима для своих граждан и для граждан других Сторон в отношении прав в области социального обеспечения, включая право на сохранение пенсий или пособий, предоставленных в соответствии с законодательством о социальном обеспечении, вне зависимости от того, какие передвижения осуществляет лицо, на которое распространяется защита, в пределах территории Договаривающихся Сторон;

(b) предоставления, сохранения и восстановления прав в области социального обеспечения посредством суммирования страховых периодов или трудового стажа в соответствии с законодательством каждой из Сторон.

Как отмечается в комментариях, данные меры направлены на обеспечение мобильности рабочей силы и защиту иностранных трудящихся³⁴. Эти положения распространяются не только на лиц, проживающих на территории Договаривающейся Стороны, но и на тех, кто проживал в этой стране ранее и приобрел право на получение пенсии по старости³⁵. Государство не может предоставлять социальные пособия или пенсии только своим гражданам или устанавливать дополнительные ограничения, распространяющиеся исключительно на иностранцев, кроме права требовать соблюдения установленного периода проживания как условия для получения пособий или пенсий, не зависящих от размера страхового взноса, что предусмотрено в Приложении к Хартии. В национальном докладе государство-участник Хартии должно указать, какие соглашения - многосторонние или двусторонние - заключены с другими Договаривающимися Сторонами, либо дать разъяснения, как обеспечивается равное обращение при отсутствии подобных соглашений.

В статье 73 Европейского кодекса социального обеспечения от 16 апреля 1964 года (СЕД №48) была предусмотрена подготовка специального документа, регламентирующего вопросы социального обеспечения иностранцев и трудящихся-мигрантов, в частности закрепляющего одинаковый режим в данной сфере для граждан Договаривающихся Сторон и этих лиц, а также сохранение ими приобретаемых и приобретенных прав. Таким документом стала Европейская конвенция о социальном обеспечении от 14 декабря 1972 года (СЕД № 78), базирующаяся на принципе равного обращения с гражданами других Договаривающихся Сторон, беженцами и лицами без гражданства на территории каждой Стороны в соответствии с предписаниями законодательства о социальном обеспечении (преамбула). Действие Конвенции распространяется на законодательство, регламентирующее следующие сферы социального обеспечения: пособия, связанные с болезнью, беременностью и родами; пособия (пенсии) по инвалидности; пенсии по старости; пособия (пенсии) в связи с несчастными случаями на производстве и профессиональными заболеваниями; пособии (пенсии) по случаю потери кормильца; материальная помощь в связи со смертью; пособие по безработице; семейные пособия (пункт 1 статьи 2). Действие Конвенции распространяется также на все общие и специальные системы социального обеспечения вне зависимости от того, основаны они на уплате страховых взносов или нет (пункт 2 статьи 2).

В соответствии с пунктом 4 статьи 13 Европейской социальной хартии государства-участники обязуются применять положения, касающиеся социальной помощи, и в отношении граждан других Договаривающих Сторон, на законном основании находящихся на их территории, согласно обязательствам по Европейской конвенции о социальной и медицинской помощи от 11 декабря 1953 года (СЕД № 14). В соответствии с Приложением к Европейской социальной хартии государства, не являющиеся участниками данной Конвенции, могут также ратифицировать положения статьи 12, включая данный пункт, при условии, что они предоставят гражданам других Договаривающихся Сторон режим, предусмотренный в данной Конвенции.

Как отмечается в комментариях к Хартии, речь идет о тех гражданах других Договаривающихся Сторон, которые не являются постоянными жителями страны пребывания. Поскольку их пребывание носит временный характер, им могут предоставить не все виды социальной помощи, предусмотренной в законодательстве страны. В экстренных случаях достаточно и временной помощи в виде питания, жилья, одежды. Вместе с тем предоставление помощи в подобных случаях является обязательным и не может быть обусловлено наличием ресурсов³⁶. Репатриация лиц, на которых распространяется действие пункта 4 статьи 13, допускается только при условии соблюдения предписаний Европейской конвенции о социальной и медицинской помощи 1951 года.

Согласно Европейской конвенции о социальной и медицинской помощи, Договаривающиеся Стороны обеспечивают гражданам другой Стороны, на законных основаниях пребывающим на территории, на которую распространяется действие Конвенции, и не имеющим достаточных средств, право на социальную помощь в том же объеме, который действует в отношении граждан этой Договаривающейся Стороны (статья 1). Бремя финансирования ложится на ту Сторону, которая оказывает соответствующую помощь (статья 4).

Согласно предписаниям пункта (а)(i) статьи 2 Конвенции, понятие "социальная помощь" означает любые средства существования, предоставляемые лицам, не обладающим достаточными средствами, в соответствии с действующим законодательством или нормативными правовыми актами Договаривающейся Стороны с учетом их положения, за исключением пенсий и пособий, не предполагающих уплаты страховых взносов и предоставляемых в связи с военными увечьями в период иностранной оккупации.

По общему правилу государство-участник, на территории которого пребывает гражданин другой Стороны, не может его репатриировать только на том основании, что данное лицо нуждается в помощи (статья 6(а)). Исключения из данного правила предусматриваются в статье 7. Согласно пункту (а) данной статьи, такое лицо может быть репатриировано, если оно отвечает следующим требованиям:

(i) проживало на территории данного государства менее пяти лет, если оно въехало в страну до достижения возраста 55 лет, или десяти лет, если оно въехало в страну после достижения этого возраста;

(ii) является транспортабельным по состоянию здоровья;

(iii) не имеет близких связей с той территорией, на которой проживает.

Вместе с тем Договаривающиеся Стороны согласились использовать репатриацию умеренно и только в тех случаях, когда отсутствуют препятствия гуманитарного характера (пункт (b) статьи 2). В соответствии с Протоколом к Европейской конвенции о социальной и медицинской помощи от 11 декабря 1953 года (СЕД № 14 А) предписания Раздела I Конвенции, касающиеся предоставления помощи, распространяются на беженцев (статья 2), а положения Раздела II, относящиеся к репатриации, - нет (пункт 1 статьи 3).

В соответствии с Европейской конвенцией о правовом положении трудящихся-мигрантов от 24 ноября 1977 года (СЕД № 93 )³⁷ государства-участники обязуются предоставлять данным лицам и членам их семей национальный режим в отношении социального обеспечения согласно условиям, предусмотренным национальным законодательством и положениями двусторонних и многосторонних соглашений (пункт 1 статьи 18), обеспечить сохранение приобретаемых и приобретенных прав в области социального обеспечения, а также предоставление пособий и льгот на основании соответствующих соглашений (пункт 2 статьи 18).

Кроме того, трудящиеся-мигранты и их семьи, на законных основаниях находящиеся на территории одной из Договаривающихся Сторон, имеют возможность получить социальную помощь на той же основе, что и граждане страны пребывания, в соответствии с принятыми соответствующим государством международными обязательствами, в частности на основании Европейской конвенции о социальной и медицинской помощи.

В Рекомендации 1066 (1987) <О социальной защите трудящихся-мигрантов и их семей>³⁸ Парламентская Ассамблея признала, что Европейская социальная хартия, Европейская конвенция о социальном обеспечении и Европейская конвенция о правовом положении трудящихся-мигрантов обеспечивают необходимую основу для надлежащей социальной защиты трудящихся-мигрантов вне зависимости от их происхождения (пункт 1). Вместе с тем Ассамблея обратила внимание на тот факт, что различия в уровне социальной защиты трудящихся-мигрантов, проживающих в государствах-членах Совета Европы, зависят от страны их происхождения (пункт 2). Наименее благополучную в данном отношении группу составляют трудящиеся - выходцы из стран, не являющихся членами Совета Европы, в особенности в случае отсутствия двусторонних соглашений между странами их происхождения и пребывания (пункт 3).

По мнению Ассамблеи, различия, которые все еще существуют в системах социального обеспечения государств-членов Совета Европы, представляют собой серьезное препятствие для обеспечения эффективной социальной защиты различных категорий трудящихся-мигрантов (пункт 7). При этом данные лица порой не имеют достаточной информации о своих правах и обязанностях в области социальной защиты (пункт 9). Ассамблея признала, что социальная защита трудящихся-мигрантов в странах пребывания не ограничивается только предоставлением льгот в области социального обеспечения - пенсий и пособий, а включает в себя и иные аспекты, которые оказывают существенное влияние на условия жизни и труда данных лиц (пункт 10).

Была выражена особая озабоченность в связи с недостаточной защитой нетрудоспособных мигрантов, поскольку данным лицам не уделяется должное внимание в многосторонних конвенциях и двусторонних соглашениях, что оказывает негативное воздействие на положение мигрантов второго поколения, в особенности в сфере профессиональной подготовки и доступа к занятости (пункт 11). Ассамблея обратила внимание и на то, что политика оказания помощи в репатриации трудящихся-мигрантов должна основываться на принципе сохранения приобретаемых или приобретенных прав в соответствии с различными системами социального обеспечения (пункт 13). Парламентская Ассамблея рекомендовала Комитету Министров:

(i) предпринять усилия в области гармонизации систем социального обеспечения в государствах-членах с целью уменьшения существующих различий и обеспечения минимального набора пенсий и пособий для всех трудящихся-мигрантов, независимо от их происхождения;

(ii) особо учитывать специфические нужды нетрудоспособных мигрантов;

(ш) принимать во внимание значение в демографическом аспекте численности трудящихся-мигрантов из неевропейских стран при определении мер, которые предполагается принять для адаптации систем социального обеспечения к потребностям данных лиц;

(iv) поддерживать усилия государств-членов в области гармонизации социальной защиты на основе двусторонних соглашений о трудящихся-мигрантах при осуществлении сотрудничества в правовой сфере в рамках Совета Европы;

(v) пригласить те государства, которые не входят в состав Совета Европы, но численность граждан которых в государствах-членах значительна, присоединиться к Европейской конвенции о социальном обеспечении, с тем чтобы гарантировать должную социальную защиту трудящимся-мигрантам из этих государств;

(vi) содействовать любым мерам, предпринимаемым в рамках Совета Европы или государств-участников, по обеспечению лучшей информированности трудящихся-мигрантов и их семей по вопросам социального обеспечения;

(vii) исследовать возможность подготовки рамочного документа, открытого для подписания теми государствами, которые не входят в состав Совета Европы, предусматривающего меры, необходимые для сохранения прав трудящихся-мигрантов после их возвращения в страну происхождения;

(viii) пригласить правительства стран пребывания и стран происхождения трудящихся-мигрантов, не присоединившихся к Европейской конвенции о социальном обеспечении и не связанных двусторонними соглашениями, но заинтересованных в репатриации трудящихся-мигрантов, осуществлять сотрудничество в области перевода взносов работодателей и самих трудящихся по социальному страхованию из страны пребывания в соответствующие институты, отвечающие за социальное обеспечение в стране происхождения;

(ix) предложить государствам происхождения, не заключившим соответствующие соглашения о социальном обеспечении трудящихся-мигрантов, принять в одностороннем порядке решение о признании периодов уплаты страховых взносов в государствах пребывания на тех же условиях, что и периодов уплаты страховых взносов в стране происхождения, при определении прав в области социального обеспечения (пункт 15).

Комитет Министров также уделяет серьезное внимание данной проблематике. В Рекомендации Rec (2000) 15 "О гарантиях проживания долгосрочных мигрантов"³⁹ было отмечено, что эти гарантии имеют первостепенное значение не только для социальной интеграции данных лиц, но и для поддержания социальной стабильности в государствах-членах Совета Европы (преамбула). Комитет Министров признает, что в области социального обеспечения и помощи долгосрочным мигрантам должен предоставляться режим, не менее благоприятный, чем действующий в отношении граждан страны пребывания (пункт 1 (c)). В соответствии с пунктом 1 (а) Рекомендации долгосрочным мигрантом признается иностранец, который:

(i) прожил на территории этой страны на законных основаниях не менее 5 и не более 10 лет, исключая сроки пребывания в качестве студента; или

(ii) получил разрешение на проживание на территории страны постоянно или на срок не менее 5 лет; или

(iii) входит в состав семьи, члены которой получили разрешение на проживание на территории соответствующего государства на срок не более 5 лет с целью воссоединения с членом семьи, являющимся гражданином этого государства или иностранцем, подпадающим под предписания пункта (i) либо (ii).

---

¹  В данном контексте используется широкая трактовка этого понятия, включающая собственно социальное обеспечение (выплата пособий и пенсий за счет государственных средств), социальную помощь (социальное обслуживание) и социальное страхование.

²  Eur. Court H. R. Pancenko v. Latvia, Decision of 28 October 1999.

³  Eur. Court H.R. Jazvinsky v. the Slovak Republic, Decision of 7 September 2000.

⁴  Eur. Commission H.R. Application 5849/72, Muller v. Austria, Report of 1 October 1975. DR. 1976. No.3. P.25.

⁵  Eur. Court H.R. Bellet, Huertas and Vialatte v. France, Decision of 27 April 1999. Para.5; J.S. and Others v. Poland, Decision of 23 March 2000. Para. 2.

⁶  Eur. Court H.R. Gaygusuz v. Austria, Judgment of 16 September 1996. Reports. 1996-IV. Paras.39-44; J.S. and Others v. Poland, Decision of 23 March 2000. Para.2.

⁷  Eur. Commission H.R. Application 5849/72, Muller v. Austria, Report of 1 October 1975. DR. 1976. No.3. P.25; Eur. Court H.R. J.S. and Others v. Poland, Decision of 23 March 2000. Para. 2.

⁸  Те взносы, которые в обязательном порядке осуществляют молодые члены общества, аккумулируются в пенсионный фонд, из средств которого финансируются пенсии престарелых. При распределении средств учитываются реалии сегодняшнего дня, поскольку размер пенсии увязывается с уровнем современной заработной платы, а не с тем ее уровнем, который существовал в период уплаты страховых взносов самими пенсионерами.

⁹  Eur. Commission H.R. Application 4130/69, X v. the Netherlands, Decision of 20 July 1971 .Yearbook. 1971. No. 14. P.224; Application 5673/72, X v. the Netherlands, Decision of 18 December 1973. Yearbook. 1973. No. 16. P.274.

¹⁰  Eur. Commission H.R. Application 10094/82, G. v. Austria, Decision of 14 May 1984. DR. 1984. No.38. P.84.

¹¹  Eur. Court H.R. Gaygusuz v. Austria, Judgment of 16 September 1996. Reports. 1996-IV.

¹²  Заявитель проживал в Австрии с 1973 по сентябрь 1987 года, затем вернулся в Турцию. С 1973 года по октябрь 1984 года он имел постоянную работу. В период до 1 июля 1986 года он получал пособия по безработице и в связи с болезнью.

¹³  Чрезвычайные выплаты - временная социальная помощь, предоставляемая лицам, которые не могут более претендовать на пособие по безработице, с тем чтобы гарантировать им минимальный уровень дохода. Они могут предоставляться до приобретения права на получение пенсии по старости или в связи с инвалидностью. Помощь предоставляется безработным, которые обратились за ее получением, за счет средств страхования, если они имеют гражданство страны, трудоспособны и остро нуждаются. При этом чрезвычайная помощь оказывается только в том случае, если лицо обращается за помощью в течение трех лет после того, как оно получило все причитающиеся ему выплаты в виде пособия по безработице.

¹⁴  Данное требование не распространялось на лиц, постоянно проживавших на территории страны с января 1930 года или родившихся после этой даты и постоянно проживавших на территории современной Австрии.

¹⁵  В соответствии с пунктом 1 (Ь) статьи 48 (пункт 1 статьи 36 новой редакции) Конвенции Турция выступала в качестве третьей стороны в данном деле.

¹⁶  Согласно данной статье, пользование правами и свободами, признанными в Конвенции, должно обеспечиваться без какой бы то ни было дискриминации по признаку государственной принадлежности. В английском и французском текстах Конвенции используются термины соответственно "national origin" и " l'origine nationale", однако в русском переводе в качестве основания дискриминации указывается "национальное происхождение". Как показывают практика Европейского Суда по правам человека и комментарии к Конвенции, в данном контексте речь идет о государственном, а не об этническом происхождении, то есть о гражданстве.

¹⁷   Eur. Court H.R. Feldbrugge v. the Netherlands, Judgment of 29 May 1986. Series A. No. 99; Salesi v. Italy, Judgment of 26 February 1993. Series A. No.257-E; Schuler-Zgraggen v. Switzerland, Judgment of 24 June 1993. Series A. No. 263.

¹⁸  Eur. Court H.R. Schouten and Meldrum v. the Netherlands, Judgment of 9 December 1994. Series A. No.304.

¹⁹  Eur. Court H.R. Deumeland v. Federal Republic of Germany, Judgment of 29 May 1986. Series A. No. 100. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т. 1. 505-523.

²⁰  Заявитель после смерти матери вступил в дело, в котором спор шел о предоставлении г-же Доймеланд права на дополнительную пенсию в связи со смертью ее мужа. По мнению жены и сына умершего, его смерть, наступившая в результате несчастного случая во время возвращения домой после консультации у врача, представляла собой несчастный случай на производстве.

²¹  Parliamentary Assembly. Recommendation 1487 (2000) Development of a New Social System. Text adopted by the Standing Committee, acting on behalf of the Assembly, on 9 November 2000.

²²  Parliamentary Assembly. Recommendation 1415 (1999) Additional Protocol to the European Convention on Human Rights Concerning Fundamental Social Rights. Text adopted by the Assembly on 23 June 1999 (21^st Sitting).

²³  См.: Европейская социальная хартия. Справочник. М., 2000. С. 175.

²⁴  См.: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М., 1998. С.518.

²⁵  См.: Там же. С. 517.

²⁶  Европейская социальная хартия от 18 октября 1961 года (СЕД №35) соотносила требуемый уровень социального обеспечения с уровнем, необходимым для ратификации Конвенции МОТ № 102 от 1952 года о минимальных нормах социального обеспечения. Для ратификации данной Конвенции достаточно было признать обязательный характер трех из девяти ее частей.

²⁷  См.: Европейская социальная хартия. Справочник. С. 177.

²⁸  См.: Там же. С.244; Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Указ. соч. С. 518-519.

²⁹  См.: Европейская социальная хартия. Справочник. С. 175.

³⁰  См.: Гомьен Д., ХаррисД., Зваак Л. Указ. соч. С.520.

³¹  См.: Там же. С. 521.

³²  См.: Там же.

³³В качестве подобных лиц могут выступать профсоюзы, организации предпринимателей, частные предприятия.

³⁴  См.: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Указ. соч. С. 518.

³⁵  См.: Европейская социальная хартия. Справочник. С.241.

³⁶  См.: Там же. С. 183.

³⁷  Неофициальный перевод Конвенции на русский язык см.: Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. М., 1994. С.265-277.

³⁸  Parliamentary Assembly. Recommendation 1066 (1987) on the Social Protection of Migrant Workers and their Families. Text adopted by the Assembly on 7 October 1987 (17^th Sitting).

³⁹  Committee of Ministers. Recommendation Rec (2000)15 to Member States Concerning the Security of Residence of Longterm Migrants. Adopted on 13 September 2000 (720^th Meeting of the Ministers' Deputies).

Содержание