"Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование" (статья 31 Конституции Российской Федерации).
1. В статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод закрепляется свобода мирных собраний (пункт 1). Европейская Комиссия отмечала, что эта свобода является одним из основных прав в демократическом обществе и одним из устоев этого общества1, играющим важную роль в политической и социальной жизни любой страны, а также имеющим существенное значение для деятельности политических партий и проведения выборов2. Европейский Суд тоже подчеркивал особую важность свободы мирных собраний3. Вместе с тем данная проблематика редко выносилась на рассмотрение органов Совета Европы. В комментариях к Конвенции это объясняется, в частности, тем, что понятие "собрание", которое обозначает встречу, предполагающую участие в обмене мнениями или взглядами, характеризует менее официальные формы организации, чем понятие "объединение"4.
Несмотря на незначительное число жалоб, Европейский Суд по правам человека и Европейская Комиссия сформулировали ряд правовых позиций, касающихся содержания свободы мирных собраний. Эта свобода распространяется как на частные собрания, так и на собрания в общественных местах5. Она включает в себя свободу мирных демонстраций, которая гарантируется каждому, кто намерен их организовать. Возможность проведения контрдемонстрации с применением насилия или же присоединения к демонстрации экстремистов, не являющихся членами объединения-организатора, не отменяет эту свободу6. Как отметил Европейский Суд, в демократическом обществе право на проведение контрдемонстрации не может выливаться в ограничение осуществления права на демонстрацию. Вместе с тем право на собрание предполагает защиту от контрдемонстраций: по мнению судей, у участников демонстрации должна быть возможность провести ее, не опасаясь подвергнуться физическому насилию со стороны своих противников7.
В комментариях к Конвенции подчеркивается, что применение прилагательного "мирные" ограничивает пределы защиты, предоставляемой в соответствии с пунктом 1 статьи 118. Эти положения не действуют в отношении тех демонстраций, организаторы и участники которых намерены использовать насилие, что может приводить к общественным беспорядкам9. С точки зрения стандартов Совета Европы необходимость получения предварительного разрешения на проведение собраний в общественных местах не противоречит существу данного права. Эта процедура соответствует предписаниям пункта 1 статьи 11, если власти используют ее для обеспечения мирного характера собраний10. В тех случаях, когда соответствующие органы власти полагают, что планируемое собрание не будет носить мирный характер, или когда это становится очевидным в процессе его проведения, запрет на проведение собрания или его прекращение не противоречат пункту 1 статьи 11.
2. Применение Конвенции в определенных случаях требует от государств-участников совершения позитивных действий. В решении по делу Организация "Платформа "Врачи за жизнь"" против Австрии от 21 июня 1988 года Европейский Суд указал, что любая демонстрация может раздражать или оскорблять тех, кто выступает против идей или требований, в поддержку которых она проводится. Опасения подвергнуться физическому насилию со стороны противников могут препятствовать объединениям и иным группам, разделяющим общие идеи или интересы, открыто выражать свое мнение по актуальным вопросам, затрагивающим общество. Исходя из этого, обеспечение истинной, эффективной свободы проведения мирных собраний не может сводиться лишь к обязанности государства воздерживаться от вмешательства: чисто негативная концепция роли государства противоречит предмету и цели статьи 11 (п. 32)11.
В решении по делу Густафсон против Швеции от 25 апреля 1996 года12 Европейский Суд также отметил, что основной целью статьи 11 является защита лица от произвольного вмешательства публичных властей в реализацию его прав, однако в дополнение к этому могут предусматриваться и позитивные обязательства по обеспечению эффективного их использования. Органы власти при определенных условиях обязаны вмешиваться и в отношения между частными лицами, принимая разумные и подходящие меры для обеспечения эффективного использования негативного права на свободу собрания (п. 45).
В деле Организация "Платформа "Врачи за жизнь"" против Австрии на рассмотрение Суда был вынесен вопрос о том, каковы пределы допустимого государственного вмешательства, необходимого для реализации свободы собраний. Европейский Суд пришел к выводу, что статья 11 Конвенции обязывает государства принимать меры, но не получать определенные результаты. По мнению Суда, в обязанности государств-участников Конвенции входит принятие разумных и надлежащих мер для обеспечения мирного характера разрешенных законом демонстраций, однако государства не могут предоставить абсолютные гарантии, хотя и располагают широким полем усмотрения при выборе подобных мер (п. 33).
В данном деле заявители жаловались на то, что австрийские власти не предприняли практических шагов по беспрепятственному проведению демонстраций и пренебрегли истинным значением свободы собраний (п. 28). Демонстрации, организованные ассоциацией врачей, были сорваны из-за действий ее противников, которые выкрикивали лозунги, бросали яйца и куски дерна в участников марша. По мнению заявителей, полиция вела себя крайне пассивно (п. 35). В задачу Суда не входила оценка уместности или эффективности действий полиции, он должен был определить, приняли ли соответствующие власти необходимые меры и была ли обоснованной жалоба заявителей (п. 36). На основании анализа обстоятельств дела судьи пришли к выводу, что все разумные и надлежащие меры для защиты демонстрантов были предприняты (п. 39).
3. Свобода собраний тесно связана со свободой мысли, совести и религии, закрепленной в статье 9 Конвенции, а также со свободой выражения мнения, предусмотренной в статье 10. В комментариях к Конвенции подчеркивается, что свобода мирных собраний предполагает, как правило, приверженность определенным взглядам и их распространение13. Не случайно Европейская Комиссия и Европейский Суд по правам человека часто анализируют данные статьи во взаимосвязи.
Европейская Комиссия признает статью 11 в качестве lex specialis по отношению к двум указанным статьям, а Европейский Суд рассматривает свободы, закрепленные в статьях 9 и 10 Конвенции, как элементы статьи 1114. Судьи неоднократно подчеркивали, что защита личного мнения, гарантируемая статьей 10, является одной из целей свободы мирных собраний в том виде, в каком она закрепляется в статье 1115. В комментариях к Конвенции обращается внимание на то, что при рассмотрении дел, связанных со свободой собраний, Суд применяет тот же подход, что и в делах, касающихся свободы выражения мнений. В решении по делу Эзелин против Франции он признал, что свобода участвовать в мирных собраниях - в данном случае речь шла о демонстрации, которая не была запрещенной, - является настолько важной, что не может быть никоим образом ограничена до тех пор, пока лицо не совершит какое-либо предосудительное действие в данной ситуации (п. 53). Соответственно, по мнению авторов комментария к Конвенции, мирные собрания, включая демонстрации, должны оцениваться на основании тех же строгих стандартов, что и другие средства выражения мнения16.
4. Свобода собраний не относится к числу абсолютных прав и может быть ограничена. Ограничения признаются допустимыми, если они предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности и общественного спокойствия17, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц (пункт 2 статьи 11). Следует отметить, что в данной статье наряду с общими ограничениями предусматриваются и дополнительные специальные меры, поскольку считается возможным введение законных ограничений на осуществление данной свободы лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства. В практике Европейского Суда по правам человека до сих пор не встречались жалобы, связанные со специальными ограничениями свободы мирных собраний. Вместе с тем в комментариях к Конвенции акцентируется внимание на том, что законность ограничений, налагаемых на данных лиц, должна оцениваться с точки зрения законной цели, насущной социальной потребности и соразмерности данных мер18.
Европейская Комиссия сформулировала ряд правовых позиций, связанных с применением пункта 2 статьи 11. Она признала, что временный запрет на проведение любых демонстраций в том или ином городе является приемлемым, если существует реальная опасность того, что в случае проведения публичной демонстрации возникнет серьезная угроза государственной безопасности или общественному спокойствию19. В подобных делах правительственные запреты на проведение демонстраций, как правило, носили краткосрочный характер и распространялись лишь на определенные географические районы.
Европейский Суд по правам человека рассматривал ограничения свободы мирных собраний в деле Эзелин против Франции, в котором были применены меры дисциплинарного воздействия в отношении принявшего участие в демонстрации заявителя - адвоката - в связи с тем, что он не отмежевался от поведения других ее участников, выражавших недовольство деятельностью полиции и судебных органов, и не осудил его.
Суд признал, что термин "ограничения", используемый в пункте 2 статьи 11 и в пункте 2 статьи 10, не может толковаться как исключающий меры карательного характера, принятые после собрания (п. 39). Тем самым он отклонил позицию правительства Франции, по мнению которого заявитель не пострадал от вмешательства в осуществление свободы мирных собраний и свободы выражения мнения, поскольку был привлечен к дисциплинарной ответственности после демонстрации в связи с поведением, не совместимым с обязательствами, налагаемыми его профессией (п. 39).
Суд счел, что вмешательство было осуществлено в соответствии с законом и преследовало цель предотвращения беспорядков (п. 48). Вместе с тем он отметил, что принцип соразмерности требует обеспечения баланса между требованиями, связанными с целями, перечисленными в пункте 2 статьи 11, и с теми, что связаны с выражением собственного мнения - словами, жестами или просто молчанием - теми лицами, которые собираются в общественных местах. Стремление к установлению справедливого баланса между этими требованиями не должно приводить к тому, чтобы адвокаты воздерживались от четкого выражения собственного мнения в подобных ситуациях, опасаясь дисциплинарных санкций (п. 53). Суд согласился с тем, что наказание, которому подвергся заявитель, являлось минимальным и оказывало преимущественно моральное воздействие, поскольку не предполагало каких-либо ограничений, однако даже такая санкция, по мнению судей, не являлась "необходимой в демократическом обществе" (п. 53).
В комментариях подчеркивается, что исходя из позиции Европейского Суда, установившего нарушение статьи 11 в данном деле, можно вывести ряд заключений20. Во-первых, лицо, принявшее участие в незапрещенной демонстрации, не может быть впоследствии обвинено в том, что эта демонстрация не носила мирный характер и, соответственно, не подпадает под защиту статьи 11. Во-вторых, участник собрания находится полностью под охраной данной статьи, если его поведение носит правомерный характер.
5. Согласно Конвенции о защите прав человека и основных свобод, положения статей 10 и 11 не препятствуют Договаривающимся Сторонам вводить ограничения на политическую деятельность иностранцев (статья 16). В комментариях отмечается, что данная статья содержит положения, которые в потенциале носят ограничительный характер, хотя и не применяются государствами-участниками в отношении свободы собраний 21. Вместе с тем с учетом характера данных положений ограничительное толкование самого понятия "политическая деятельность" приобретает особое значение22.
Следует отметить, что Парламентская Ассамблея в Рекомендации 799 (1977) "О политических правах и положении иностранцев"23 предложила внести поправку в Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, исключающую ограничения в отношении политической деятельности иностранцев, предусмотренные в статье 16. Этот подход нашел отражение и в Конвенции об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне от 5 февраля 1992 года (СЕД № 144)24, где было закреплено обязательство государств-участников гарантировать иностранцам, проживающим на законных основаниях на их территории, свободу мирных собраний на тех же условиях, что и гражданам страны (пункт (b) статьи 3).
1 Eur. Commission H.R. Application 8191/78, Rassemblement jurassien et Unite jurassienne v. Switzerland, Decision of 10 October 1979. DR. 1980. No. 17. P.93 (118-121).
2 Eur. Commission H.R. The Greek Case, Report of 5 November 1969. Yearbook. 1969. No. 12. P. 1 (170-171).
3 Eur. Court H.R. Ezelin v. France, Judgment of 26 April 1991. Series A. No.202. Para.53.
4 См.: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М., 1998. С.392.
5 Eur. Commission H.R. Application 8191/78, Rassemblement jurassien et Unite jurassienne v. Switzerland, Decision of 10 October 1979. DR. 1980. No. 17. P.93 (118-121).
6 Eur. Commission H.R. Application 8440/78, Christians against Racism and Fascism v. the United Kingdom, Decision of 16 July 1980. DR. 1981. No.21. P. 138 (147-149).
7 Eur. Court H.R. Plattform "Artzte fur das Leben" v. Austria, Judgment of 21 June 1988. Series A. No. 139. Para. 32. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т. 1. С. 598-601.
8 Van Dijk P., van Hoof G. J.H. Theory and Practice of the European Convention on Human Rights. The Hague, 1998. P. 588.
9 Eur. Commission H.R. Application 13079/87, G. v. Federal Republic of Germany, Decision of 6 March 1989. DR. 1989. No. 60. P. 256, 263.
10 Eur. Commission H.R. Application 8191/78, Rassemblement jurassien et Unite jurassienne v. Switzerland, Decision of 10 October 1979. DR. 1980. No. 17. P.93 (118-121).
11 Данная правовая позиция была сформулирована и в деле Янг, Джеймс и Вебстер. Eur. Court H.R. Young, James and Webster v. the United Kingdom, Judgment of 13 August 1981. Series A. No. 44. Para. 20.
12 Eur. Court H.R. Gustafsson v. Sweden, Judgment of 25 April 1996. Reports. 1996-II.
13 Van Dijk P., van Hoof G. J. H. Op.cit. P. 586.
14 Eur. Court H.R. Young, James and Webster v. the United Kingdom, Judgment of 13 August 1981. Series A. No. 44. Paras. 23-24.
15 Eur. Court H.R. Ezelin v. France, Judgment of 26 April 1991. Series A. No. 202. Para. 37; Vogt v. Germany, Judgment of 26 September 1995. Series A. No. 323. Para. 64. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т.2. С. 104-122.
16 Van Dijk P., van Hoof G. J. H. Op. cit. P. 588.
17 В английском и французском текстах статей 8, 10 и 11 употребляются два термина - "national security" ("securite nationale") и "public safety" ("surete publique"). В русском тексте термин "national security" ("securite nationale") переводится как "национальная безопасность" в статьях 8, 10 и 11, а термин "public safety" ("suretepublique") - как "общественная безопасность" в статье 9 и как "общественный порядок" в статьях 8, 10 и 11. Вместе с тем в статье 9 термин "public order" ("l'ordre") переведен как "общественный порядок". Для лучшего усвоения различий между понятиями, используемыми в статьях 8-11 Конвенции, и более точной передачи их смысла термин "public order" ("l'ordre") следует переводить на русский язык как "общественный порядок", термин "public safety" ("surete publique") - как "общественное спокойствие". Русским эквивалентом термина "national security" ("securite nationale") является "государственная безопасность".
18 Van Dijk P., van Hoof G. J.H. Op. cit. P.600.
19 Eur. Commission H.R. Application 8191/78, Rassemblement jurassien et Unite jurassienne v. Switzerland, Decision of 10 October 1979. DR. 1980. No. 17. P.93 (118-121); Application 8440/78, Christians against Racism and Fascism v. the United Kingdom, Decision of 16 July 1980. DR. 1981. No.21. P. 138 (147-149).
20 Van Dijk P., van Hoof G. J. H. Op. cit. P. 589.
21 Jacobs F. G., White R. С A. The European Convention on Human Rights. Oxford, 1996. P. 309.
22 Van Dijk P., van Hoof G. J. H. Op. cit. P. 749.
23 Parliamentary Assembly. Recommendation 799 (1977) on the Political Rights and Position of Aliens. Text adopted by the Assembly on 25 January 1977 (28th Ordinary Session).
24 Неофициальный перевод на русский язык см.: Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. М., 1994. С.312-317.
|
