"Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать... информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом" (часть 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации).

1. Совет Европы придает большое значение свободе информации, что нашло отражение в различных документах данной региональной организации. В Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года (СЕД № 5) свобода получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ рассматривается в качестве составляющей свободы выражения мнения (пункт 1 статьи 10). В комментариях к Конвенции² отмечается, что существует определенная связь между свободой выражения мнения и правом на уважение частной жизни, предусмотренным в статье 8 Конвенции, поскольку два предусмотренных элемента данного права упоминаются в пункте 2 статьи 10 в качестве допустимых оснований для ограничения его свобод³. Речь идет о защите репутации других лиц и предотвращении разглашения информации, полученной конфиденциально. Кроме того, в ряде решений Европейский Суд признал, что в определенных случаях проблема доступа к конфиденциальной информации может рассматриваться в контексте уважения частной и семейной жизни лица.

2. Свобода получать и распространять информацию и идеи неоднократно являлась предметом рассмотрения Европейского Суда по правам человека, однако данный орган отказывается дать четкое определение понятиям "информация" и "идеи"⁴. Как отмечается в комментариях, положения пункта 1 статьи 10 предполагают широкую сферу защиты от необоснованного вмешательства в осуществление гарантированных прав и в данном контексте содержание понятий "информация" и "идеи" существенного значения не имеет⁵. Европейский Суд по правам человека в процессе рассмотрения конкретных жалоб на нарушения статьи 10 Конвенции предоставлял защиту информации различного характера исходя из того, что действие данной свободы распространяется не только на информацию или идеи, которые приветствуются в обществе либо рассматриваются как нейтральные, но также и на такую информацию или идеи, которые оскорбляют, шокируют или раздражают государство или какую-либо часть населения страны. По мнению Суда, подобный подход отвечает требованиям плюрализма, терпимости и открытости, без которых демократическое общество не может существовать⁶.

3. Свобода получать информацию рассматривается Европейским Судом по правам человека в различных аспектах, наиболее подробно - применительно к деятельности средств массовой информации⁷. В решении по делу "Санди Таймс" против Соединенного Королевства от 26 апреля 1979 года⁷ Суд подчеркнул, что статья 10 Конвенции гарантирует не только свободу прессы информировать общественность, но и право общественности быть информированной должным образом (п. 66). Кроме того, в своих решениях Суд неоднократно указывал, что государство не должно вмешиваться в обмен информацией между частными лицами и ограничивать возможности получения информации. Вместе с тем, как отмечается в комментариях к Конвенции, свобода получения информации в трактовке Европейского Суда не предполагает презумпции доступа к информации, находящейся в распоряжении правительства, однако подобная презумпция действует с учетом необходимых в демократическом обществе ограничений в отношении информации, представляющей общественный интерес⁸.

В практике Европейской Комиссии и Европейского Суда по правам человека проблемы, связанные со сбором, использованием и распространением информации, касающейся частной жизни человека, а также с обеспечением доступа к такой информации рассматриваются в контексте статьи 8 Конвенции (право на уважение частной и семейной жизни). Эти вопросы затрагивались в деле Леандер против Швеции⁹. Заявитель подал жалобу в связи с тем, что он не смог получить постоянную работу и был уволен с должности, которую он занимал временно, так как в ходе проверки было установлено, что, согласно секретной информации полицейского реестра, г-н Леандер представлял угрозу для безопасности страны (п.45). Европейская Комиссия признала жалобу приемлемой в отношении статей 8, 10 и 13 (право на эффективные средства правовой защиты) Конвенции (п.46).

Г-н Леандер был принят временно на работу в Морской музей, расположенный в непосредственной близости от военно-морской базы, на должность техника. Подобная работа предполагала посещение территории базы, в отношении которой действовал специальный режим доступа. Через две недели после начала работы директор музея сообщил г-ну Леандеру, что по результатам проверки в рамках системы личного контроля¹⁰ он должен оставить свое рабочее место. Заявитель обратился к главнокомандующему Военно-морских сил и Правительству с просьбой проинформировать его о причинах, по которым он не может работать в музее, однако его просьба была отклонена.

В решении от 26 марта 1987 года Европейский Суд отметил, что секретный полицейский реестр содержал информацию о частной жизни заявителя. Как отметил Суд, хранение и передача военным подобной информации, а также отказ г-ну Леандеру в возможности ее опровергнуть представляли собой вмешательство в право заявителя на уважение его частной жизни, гарантированное статьей 8 Конвенции (п. 48). Вместе с тем Суд признал, что шведская система личного контроля преследует легитимную цель - защиту государственной безопасности (п.49).

Европейский Суд обратил внимание на то, что требования, касающиеся определенности и конкретности положений закона, в сфере осуществления секретного контроля за персоналом в секторах, затрагивающих государственную безопасность, имеют определенную специфику. Безусловно, лицо не может четко предвидеть, каким образом его будет проверять специальная полицейская служба в интересах защиты государственной безопасности. Вместе с тем положения закона должны четко указывать, при каких обстоятельствах и на каких условиях публичные власти имеют право использовать подобного рода тайное и потенциально опасное вмешательство в частную жизнь (п. 51). Суд отметил, что шведский закон подобным требованиям отвечал (п. 57).

По мнению Суда, Договаривающиеся Стороны могут в интересах защиты государственной безопасности принимать законы, предоставляющие компетентным органам право собирать и хранить не доступную для общественности информацию о лицах, а также использовать подобную информацию при оценке пригодности кандидатов на занятие должностей, представляющих интерес с точки зрения государственной безопасности (п. 59). Вместе с тем существует опасность того, что система тайного наблюдения в интересах защиты государственной безопасности может подрывать или даже разрушать демократическую систему, а не защищать ее, поэтому Суд должен убедиться в том, что в данной стране существуют адекватные и эффективные гарантии против злоупотреблений (с. 60).

Суд отметил, что тот факт, что информация, переданная военным властям, не была сообщена заявителю, сам по себе не может служить основанием для вывода о том, что вмешательство не являлось "необходимым в демократическом обществе в интересах государственной безопасности", поскольку эффективность процедуры контроля за персоналом обеспечивается и тем, что определенная информация не доводится до сведения заинтересованного лица (п. 66). Суд признал, что гарантии, присущие шведской системе личного контроля¹¹, отвечали требованиям пункта 2 статьи 8. Государство-ответчик с учетом предоставленной ему свободы усмотрения могло исходить из того, что в данном случае интересы государственной безопасности преобладали над личными интересами лица. Соответственно, по мнению Суда, принцип соразмерности между преследуемой легитимной целью и используемыми средствами был соблюден (п. 67).

В отношении предполагаемого нарушения статьи 10 Конвенции Суд отметил, что свобода получать информацию, как правило, предполагает, что правительство не должно препятствовать какому-либо лицу в получении информации, которую другие лица хотят или могут захотеть передать ему. Вместе с тем статья 10 не предоставляет лицу право доступа к реестру, содержащему информацию о нем, равным образом на правительство не возлагается обязанность передать соответствующую информацию заинтересованному лицу (п. 74). Исходя из этого, Суд пришел к выводу об отсутствии нарушения статьи 10 (п. 75).

В деле Гаскин против Соединенного Королевства¹² заявитель, который провел детство в детских домах и приемных семьях, утверждал, что отказ Соединенного Королевства предоставить ему доступ к его личному делу, составленному в период его нахождения под опекой государственных органов, является нарушением статей 8 и 10 Конвенции. По утверждению заявителя, доступ к этим документам был необходим ему для преодоления личных проблем, в том числе связанных с состоянием его здоровья. После достижения совершеннолетия г-н Гаскин решил предъявить иск о возмещении вреда к органам опеки и попечительства в связи с тем, что с ним дурно обращались в приемных семьях, что явилось причиной его психологических и социальных проблем. Отказ местных органов предоставить заявителю соответствующую информацию, правомерность которого подтвердили Высокий и Апелляционный суды, был основан на нормативных актах и обусловлен необходимостью соблюдения общественных интересов. Сведения, содержащиеся в личном деле, представляли собой отчеты и сообщения различных лиц - медицинского персонала, школьных учителей, полицейских, социальных работников, приемных родителей, посетителей, сотрудников школы. Хотя в результате изменения политики органа опеки и попечительства часть документов была предоставлена заявителю, он настаивал на раскрытии полной информации.

Европейский Суд уделил основное внимание исследованию обстоятельств дела в контексте статьи 8 Конвенции. По мнению Суда, требование конфиденциальности в отношении содержания личного дела было направлено на обеспечение эффективного функционирования системы опеки над детьми и преследовало легитимную цель защиты не только лиц, предоставляющих соответствующую информацию, но и детей, находящихся под опекой (п. 43). То обстоятельство, что выдача конфиденциальных сведений возможна только с согласия лиц, предоставивших в свое время соответствующую информацию местным органам, в принципе соответствует положениям статьи 8 с учетом предоставленной государствам свободы усмотрения. Вместе с тем Суд признал и необходимость защиты интересов человека, стремящегося получить доступ к сведениям о его частной и семейной жизни, даже в тех случаях, когда лицо, предоставившее такие сведения, либо отсутствует, либо необоснованно отказывается дать свое согласие. Принцип соразмерности, по мнению Суда, соблюдается только тогда, когда окончательное решение в отношении предоставления сведений принимает независимый орган. Признав важность соблюдения конфиденциальности подобной информации в целях обеспечения ее объективности и достоверности и защиты интересов третьих лиц, Суд тем не менее установил факт нарушения статьи 8 Конвенции (п. 49).

Заявитель полагал, что фактические обстоятельства дела указывают и на нарушение статьи 10 Конвенции (п. 50). По мнению Европейской Комиссии, данная статья не предоставляет заявителю права получить доступ к его личному делу, если против этого выступают местные органы, в распоряжении которых находятся документы (п. 51). Европейский Суд подтвердил правовую позицию, сформулированную в деле Леандера, заключающуюся в том, что государство не должно ограничивать доступ лица к информации, которую другие хотят или могут захотеть передать ему, однако при этом статья 10 не предусматривает обязательство государства предоставлять определенную информацию (п. 52). Соответственно, Суд не установил факт нарушения статьи 10 (п. 53).

В ряде жалоб заявители ставили вопрос о нарушении властями свободы информации в связи с проведением референдумов. В деле Бадер против Австрии¹³ заявитель полагал, что при подготовке референдума о вступлении страны в Европейский Союз компетентные органы государственной власти не выполнили своих обязательств по информированию общественности, предусмотренных в статье 10 Конвенции. По мнению заявителя, у граждан не было достаточно времени для формирования собственного мнения, они не располагали и детальной и нейтральной информацией по данному вопросу. Кроме того, австрийские власти распространяли неполную и необъективную информацию, чтобы обеспечить принятие положительного решения в результате голосования.

Как отметила Европейская Комиссия, заявитель не может подавать жалобу в качестве представителя народа, поскольку подобная жалоба - actio popolaris - Конвенцией не предусматривается. В связи с этим Эрвин Бадер может обжаловать только то, что австрийские власти в должной степени не проинформировали лично его о вопросах, выносимых на референдум (п. 1). По мнению Комиссии, статья 10 не гарантирует субъективного права быть проинформированным органом государственной власти о вопросах, представляющих общий интерес, особым образом (п. 2). Данные правовые позиции были подтверждены и при рассмотрении жалобы г-на Нурминена и других заявителей против Финляндии в связи с проведением консультативного референдума по вопросу о вступлении страны в Европейский Союз (п. 1 )¹⁴.

В жалобе, поданной в Европейскую Комиссию акционерным обществом, специализировавшимся на предоставлении банкам и финансовым обществам информации об имущественном положении физических лиц, обращающихся за предоставлением кредита¹⁵, отказ испанских судов в предоставлении доступа к архивам судов трактовался как нарушение права заявителя на получение информации.

В своем решении Комиссия отметила, что статья 10 Конвенции не предусматривает абсолютное право физического или юридического лица, особенно если целью деятельности последнего является продажа клиентам информации о третьих лицах, на доступ к архивам или на получение информации об имущественном положении третьих лиц; она также не возлагает на органы публичной власти обязанность сообщать подобную информацию тем, кто ее запрашивает. По мнению Комиссии, осуществление права на информацию может наносить ущерб правам третьих лиц, в частности гарантированным статьей 8 Конвенции, поэтому сфера действия права на доступ к соответствующей информации может быть ограничена в соответствии с положениями пункта 2 статьи 10.

Кроме того, Комиссия отметила, что заявитель требовал предоставления ему общего права доступа к архивам судов, а не доступа к конкретным решениям, и вновь подтвердила, что Договаривающиеся Стороны обладают определенной свободой усмотрения в данной сфере и именно они должны найти справедливый баланс между свободой получения информации и защитой права на уважение частной жизни лиц, участвовавших в делах, информация о которых содержится в архивах судов.

В деле Гуэрра и другие против Италии¹⁶ Суд рассматривал жалобу 40 граждан Италии, проживавших вблизи химического завода по производству удобрений, отнесенного к категории предприятий, представляющих повышенную опасность. Заявители квалифицировали как нарушение свободы информации, предусмотренной в статье 10 Конвенции непринятие национальными властями необходимых мер по предоставлению им информации о наличии опасности и о необходимых действиях в случае крупной аварии на заводе.

Правительство Италии утверждало, что статья 10 предполагает свободу получения информации без препятствий со стороны государства, а не позитивное обязательство предоставить определенную информацию. Таким образом, в данной статье речь идет о доступе к информации, а не о праве на информацию в собственном смысле слова. Если бы существовало позитивное обязательство предоставлять информацию, его было бы чрезвычайно трудно выполнять: необходимо было бы определить, как и когда должна быть раскрыта информация, какие органы отвечают за ее раскрытие, кто ее должен получить (п. 51).

Европейская Комиссия предложила новое прочтение статьи 10 Конвенции. По ее мнению, в настоящее время предоставление общественности информации является одним из ключевых средств защиты здоровья и благосостояния населения в таких ситуациях, когда опасности подвергается окружающая среда. Соответственно, положения пункта 1 статьи 10 предполагают подлинное право на получение информации от соответствующих органов власти, в частности представителями населения, на которое оказывает или может оказать воздействие промышленная или иная деятельность, представляющая угрозу для окружающей среды. По мнению Комиссии, статья 10 не только возлагает на государство обязанность обеспечивать доступность для общественности информации об охране окружающей среды, но и предусматривает позитивное обязательство собирать, обрабатывать и распространять такую информацию, которая в силу своего характера не может стать известной общественности. Таким образом, защита, предоставляемая в соответствии со статьей 10, выполняет и превентивную функцию в отношении возможных нарушений Конвенции в случае нанесения серьезного ущерба окружающей среде (п. 52).

Европейский Суд не согласился с данным подходом (п.53). Он признал, что закрепленная в пункте 2 статьи 10 Конвенции свобода получать информацию означает лишь то, что правительству запрещается ограничивать каким-либо образом получение лицом информации, которую другие хотят ему передать. Вместе с тем в данной статье не содержится позитивное обязательство государства собирать и распространять информацию по собственной инициативе. Таким образом, Суд высказался против применения статьи 10 в данном деле¹⁷.

В деле Херцегфалви против Австрии¹⁸ заявитель не имел доступа к печатным изданиям, радио и телевидению во время нахождения в институте для правонарушителей, имеющих психические заболевания. По его мнению, данные меры были предприняты в отношении него исключительно в дисциплинарных целях (п. 39). Г-н Херцегфалви рассматривал ограничение его доступа к информации как нарушение статьи 10 Конвенции. Правительство Австрии согласилось с тем, что было вмешательство в осуществление заявителем свободы информации, однако данные меры основывались на положениях Закона о больницах (п. 93). Суд пришел к выводу, что предпринятые в отношении заявителя меры не могут трактоваться как предусмотренные законом, поскольку Закон о больницах отличался расплывчатостью формулировок и в нем не определялись основания для применения оспариваемых мер, условия осуществления дискреционных полномочий и их пределы, и поэтому Суд признал факт нарушения статьи 10 Конвенции (п. 94, 91).

В ряде случаев предоставление определенной информации является частью возложенных на государство позитивных обязательств более широкого плана. В частности, позитивные обязательства государств в отношении статьи 2 (право на жизнь), статьи 3 (запрещение пыток) и статьи 5 Конвенции (право на свободу и личную неприкосновенность) предполагают обязанность проведения независимого расследования причин и обстоятельств смерти, пыток или лишения свободы определенного лица и доведения установленных фактов до сведения общественности, в первую очередь родственников. Так, система гарантий права на свободу и личную неприкосновенность предполагает обязанность государства документально оформлять задержание, фиксировать данные о времени и месте задержания, имени задержанного, основаниях для задержания и имени лица, его осуществившего, а также незамедлительно проводить расследование в случае поступления жалобы на то, что конкретное лицо было арестовано, а потом исчезло. Отсутствие у официальных властей подобной информации несовместимо с положениями статьи 5 Конвенции. Отказ властей подтвердить факт задержания лица, представить информацию о его местонахождении и дальнейшей судьбе, а также непроведение эффективного расследования факта исчезновения лица, предположительно задержанного официальными властями, образуют нарушение статьи 5 Конвенции¹⁹.

4. Свобода распространения информации и идей, являющаяся вторым элементом права на информацию, может осуществляться с помощью традиционных форм коммуникации (заявления, письменные документы, устные высказывания, жесты) или средств массовой информации (радио, телевидение, газеты и журналы), а также посредством художественных форм выражения²⁰ или использования новых информационных технологий. Свобода распространять информацию представляет собой важнейшую составляющую свободы выражения мнения. Свобода слова как "внешнее выражение" свободы мысли и свободы мнений и убеждений может быть реализована также только путем распространения идей или информации определенного содержания и характера.

Европейский Суд по правам человека рассмотрел ряд дел, связанных с распространением информации. В деле Касадо Кока против Испании²¹ речь шла о распространении коммерческой рекламы в связи с профессиональной деятельностью. Заявитель-адвокат обжаловал, ссылаясь на статью 10 Конвенции, наложение на него дисциплинарного взыскания Советом коллегии адвокатов Барселоны за опубликование объявлений об оказании юридической помощи в нескольких номерах местного бюллетеня новостей (п. 32). Государство-ответчик полагало, что статья 10 неприменима в этом деле, так как объявления заявителя не содержали информации коммерческого характера, а являлись чистой рекламой, распространение которой не подпадает под действие данной статьи, поскольку осуществляется в частных, а не публичных интересах. Распространение гарантий статьи 10 и на рекламу, по мнению правительства, означает изменение сферы ее действия (п. 34). Заявитель обращал внимание на то, что содержавшаяся в его объявлениях информация была предназначена для широкой публики. Кроме того, защита прав человека может осуществляться не только в публичных, но и частных интересах (п. 34).

В решении от 24 февраля 1994 года Европейский Суд отметил, что в опубликованных заявителем объявлениях содержалась лишь информация о его имени, профессии, адресе и телефонном номере. Подобные объявления были опубликованы с целью рекламы, однако они также предоставляли лицам, нуждающимся в правовой помощи, полезную для них информацию, которая, по всей видимости, облегчала доступ к правосудию (п. 36). Соответственно, Суд признал, что статья 10 подлежит применению в данном деле (п. 37).

Правительство и Европейская Комиссия по правам человека полагали, что введение запрета на рекламирование профессиональной деятельности было направлено на "защиту прав других лиц", в частности прав общественности и других членов коллегии адвокатов (п.44). По мнению заявителя, подобный подход допустим только тогда, когда реклама строится на сравнении или не соответствует действительности. Кроме того, заявитель обращал внимание на то, что запрет был направлен на защиту интересов привилегированных групп адвокатов, поскольку для членов коллегии, занимающихся только адвокатской деятельностью, реклама являлась единственно возможным средством сообщить о себе потенциальным клиентам, в то время как члены коллегии, являвшиеся одновременно гражданскими служащими или университетскими преподавателями, имели больше возможностей заявить о себе. Кроме того, запрет не распространялся на крупные юридические консалтинговые фирмы, действующие на международном уровне, а также на страховые компании, предоставляющие юридические услуги (п. 45).

У Европейского Суда не было оснований сомневаться, что обжалуемые правила были направлены на защиту интересов широкой публики и на обеспечение уважения к представителям данной профессии, поскольку адвокаты, как лица, содействующие осуществлению правосудия, пользуются исключительным правом участия в процессе и иммунитетом от преследования за свои выступления в зале суда и их поведение должно быть скромным, честным и достойным. По мнению Суда, в деле отсутствуют доказательства того, что намерения Совета коллегии адвокатов не соответствовали предусмотренной в законодательстве цели (п. 46). Суд отметил, что реклама является одним из способов сообщения о свойствах предлагаемых товаров и услуг. Тем не менее в некоторых случаях она может быть ограничена для предотвращения недобросовестной конкуренции или распространения недостоверной или вводящей в заблуждение информации. В отдельных случаях может ограничиваться даже объективная и правдивая реклама с целью уважения прав других лиц и учета специфики определенных видов профессиональной деятельности (п. 51). Суд обратил внимание на то, что в данном случае запрет на рекламу не носил абсолютный характер, поскольку правила Коллегии адвокатов допускали ее использование в начале адвокатской практики и в связи с изменением состава коллегии, адресов или телефонов ее членов (п. 52).

Отметив, что правила, которыми должны руководствоваться члены профессиональной корпорации, в частности в области рекламы, различаются в разных странах в зависимости от культурных традиций (п. 54), Суд признал широкую свободу усмотрения национальных властей в данной сфере. В связи с этим Европейский Суд пришел к выводу об отсутствии нарушения статьи 10 (п. 57), указав, что руководство коллегии адвокатов и национальные суды могут лучше, чем международный суд, определить, как сбалансировать различные интересы: требование надлежащего отправления правосудия, достоинство профессии, право каждого получать информацию об оказываемой юридической помощи и стремление адвоката - члену коллегии возможности рекламировать свою деятельность (п. 55).

В деле Хаджианастассиу против Греции²² затрагивался вопрос распространения информации военного характера. Заявитель - авиационный инженер, являвшийся капитаном Военно-воздушных сил, отвечал за проект разработки и создания управляемой ракеты. В 1982 году он представил в Исследовательский центр ВВС доклад, содержащий информацию о данной ракете. В январе следующего года г-н Хаджианастассиу передал частной компании техническое исследование об управляемых ракетах, которое он подготовил самостоятельно. Военный трибунал признал заявителя виновным в передаче частной компании информации, а также технических и теоретических данных, содержавшихся в документах, подготовленных для Исследовательского центра ВВС (п. 6, 7). Это решение было поддержано вышестоящими инстанциями. По мнению заявителя, его осуждение за разглашение военной тайны второстепенной значимости являлось нарушением свободы выражения мнения, гарантированной статьей 10 Конвенции (п. 27).

В решении от 16 декабря 1992 года Европейский Суд отметил, что офицер был осужден за раскрытие военной информации второстепенного характера (подготовленный им материал был передан на возмездной основе частной компании по производству вооружения). Суд подчеркнул, что свобода выражения мнения, предусмотренная статьей 10, гарантируется военнослужащим так же, как и к другим лицам, находящимся под юрисдикцией государств-участников Конвенции. Более того, на информацию, являющуюся предметом рассмотрения, распространяется действие статьи 10, не предусматривающей ограничений в отношении определенных категорий информации, идей или форм их выражения (п. 39). Как отметил Суд, обжалуемый приговор устанавливал наказание за разглашение информации о проекте разработки вооружения, признанного секретным, и был направлен на защиту государственной безопасности, что является легитимной целью с точки зрения пункта 2 статьи 10 (п.43).

Проект ВВС, связанный с производством управляемой ракеты, был признан военной тайной, и решение апелляционной инстанции базировалось на том, что заявитель разгласил информацию общего характера, которую в военных интересах надлежало хранить в тайне. Суд согласился с правительством в том, что раскрытие государственной заинтересованности в определенном виде вооружения и соответствующей технической информации, способной прояснить, насколько эффективно идет производство данного оружия, может нанести существенный ущерб государственной безопасности (п. 45). Суд обратил внимание и на необходимость учета специфики военной жизни и особых обязанностей и ответственности военнослужащих. Заявитель, являвшийся офицером и отвечавший за экспериментальную программу разработки ракеты, должен был проявлять осмотрительность в отношении всего, что было связано с исполнением его обязанностей²³ (п. 46). В связи с этим Европейский Суд признал, что греческие власти не вышли за рамки свободы усмотрения, предоставляемой государствам-участникам Конвенции в вопросах государственной безопасности, и не нашел в данном деле нарушений статьи 10 (п. 47).

В деле "Открытая дверь" и "Дублинская повитуха" против Ирландии²⁴ заявители - две некоммерческие организации, оказывающие помощь беременным женщинам, а также две сотрудницы организации "Дублинская повитуха" и две женщины детородного возраста, обратившиеся в эту организацию, обжаловали издание судебного приказа, предписывавшего прекратить предоставление беременным женщинам информации о возможностях осуществления абортов за рубежом. Распространение данной информации было признано Судом противоречащим конституционно гарантированному праву нерожденного ребенка на жизнь. По мнению заявителей, приказ нарушал их свободу получать и распространять информацию, предусмотренную в статье 10 Конвенции.

В решении от 29 октября 1992 года Европейский Суд отметил, что правительство признало издание судебного приказа вмешательством в свободу некоммерческих организаций распространять информацию. С учетом сферы действия приказа, который распространялся и на агентов и служащих указанных организаций, имело место и вмешательство в осуществление данной свободы теми заявительницами, которые работали в одной из этих организаций. Кроме того, данный приказ затрагивал и двух других заявительниц-женщин детородного возраста, поскольку препятствовал получению ими определенной информации в случае беременности²⁵ (п. 55).

По мнению Суда, соответствующие ограничения не были направлены на предотвращение преступлений, поскольку ни предоставление соответствующей информации, ни производство абортов за границей не квалифицировались как преступления. Вместе с тем предусмотренная в ирландском праве защита права нерожденного ребенка на жизнь основывалась на моральных ценностях, отражающих взгляды большинства ирландцев, которые выразили соответствующее мнение во время референдума по поводу абортов. Таким образом, Суд признал, что оспариваемые ограничения преследовали легитимную цель защиты нравственности (п. 63).

Суд отметил, что приказ ограничивал свободу получать и распространять информацию об услугах, которые в других государствах-участниках Конвенции считаются законными и которые могут иметь ключевое значение для здоровья и благополучия женщины. Введение ограничений в отношении распространения информации, связанной с деятельностью, к которой терпимо относились и относятся национальные власти Договаривающихся Сторон, несмотря на определенные моральные проблемы, требует, по мнению Суда, тщательного изучения соответствия данных мер принципам демократического общества (п. 72).

Прежде всего Суд поразил абсолютный характер запрета, поскольку приказ предписывал бессрочное запрещение предоставления информации беременным женщинам в отношении осуществления абортов за рубежом вне зависимости от возраста, состояния здоровья и иных причин, по которым женщина обращается за консультацией по поводу прерывания беременности (п. 73). По мнению Суда, одно это уже свидетельствовало о слишком широком и несоразмерном характере ограничений²⁶ (п. 74).

Суд обратил внимание на то, что некоммерческие организации, консультируя беременных женщин, не пропагандировали и не поощряли аборты, а лишь объясняли, какие существуют возможности в данной ситуации. Учитывая полученную информацию, решения принимали сами женщины. Несомненно, были такие женщины, которые после консультаций решили не прерывать беременность. Соответственно, между предоставлением информации и умерщвлением плода существует не такая уж очевидная связь. Кроме того, информация, которую предоставляли заявители о возможностях аборта за границей, не была доступна широкой публике (п. 75).

Правительство не оспаривало тот факт, что информация, касающаяся возможности осуществления аборта за границей, могла быть получена в Ирландии и из других источников - журналов, телефонных справочников или от лиц, имеющих связи с Великобританией. Таким образом, информацию, распространение которой стремились ограничить с помощью судебного приказа, можно было получить и в других местах²⁷. Однако при этом распространение такой информации не сопровождалось контролем квалифицированного персонала и соответственно здоровье женщин было защищено в меньшей степени. Суд подчеркнул, что эффективность судебного приказа с точки зрения защиты права нерожденного ребенка на жизнь была невысока, поскольку он не препятствовал значительному числу ирландских женщин делать аборты в Великобритании (п. 76).

Суд также отметил, что имеющиеся доказательства позволяют предположить, что судебный приказ создал угрозу для здоровья тех женщин, которые пытаются сделать аборт на поздней стадии беременности в связи с тем, что их не проконсультировали своевременно и должным образом, а также женщин, которые не смогут воспользоваться необходимым медицинским наблюдением после того, как сделан аборт. По мнению Суда, данный приказ создал неблагоприятную ситуацию для тех женщин, которые не обладают необходимыми средствами и не имеют достаточного уровня образования для того, чтобы воспользоваться альтернативными источниками информации (п. 77). Таким образом, Суд признал факт нарушения статьи 10 Конвенции (п. 80).

5. Вопросы, связанные с правом на информацию, рассматриваются в различных документах Совета Европы. В Европейской социальной хартии (пересмотренной) от 3 мая 1996 года (СЕД № 161) содержатся специальные положения, предусматривающиеся право трудящихся получать информацию о положении дел на предприятии и заблаговременно принимать необходимые меры по защите от необоснованных увольнений. К их числу можно отнести статью 21, закрепляющую право трудящихся на информации и консультации, а также специальные нормы, конкретизирующие общие положения применительно к особым ситуациям, таким, как коллективное увольнение в связи с сокращением штатов (статья 29)²⁸.

Государства-участники Хартии обязуются принимать необходимые меры, предоставляющие возможность трудящимся или их представителям проводить в соответствии с национальным законодательством или практикой²⁹ предварительные консультации по вопросу принятия предлагаемых администрацией решений, которые могут существенно затронуть интересы трудящихся, особенно если эти решения оказывают серьезное влияние на ситуацию в сфере занятости на данном предприятии (пункт (b) статьи 21). Для обеспечения эффективности подобных прав необходимо предусмотреть соответствующие гарантии, в том числе право обжалования принятого решения, если не было соблюдено право трудящихся на консультации, и санкции, которые могут быть применены к предприятиям-нарушителям.

Договаривающиеся Стороны должны обеспечивать, чтобы работодатели заблаговременно информировали представителей трудящихся о коллективных увольнениях по сокращению штатов и проводили консультации в отношении способов ограничения масштабов увольнения и смягчения их последствий, в частности путем использования социальных мер, направленных на оказание содействия в новом трудоустройстве или переподготовке увольняемых трудящихся (статья 29).

Государства-участники Хартии принимают на себя и определенные обязательства, связанные с предоставлением специальной информации. В статью 2 пересмотренной Хартии включен новый пункт, гарантирующий право работников на получение информации об основных условиях их трудовых отношений с работодателями. В соответствии с пунктом 6 статьи 2 Стороны обязуются обеспечить информирование трудящихся о существенных аспектах трудового договора или трудовых отношений в письменной форме как можно скорее, но не позднее чем через два месяца после начала работы по найму. Согласно Приложению к Хартии, государства-участники могут предусматривать, чтобы данное положение не действовало в отношении:

(a) тех трудящихся, у которых срок договора или трудовых отношений не превышает один месяц или продолжительность рабочей недели не превышает восемь часов;

(b) тех договоров или трудовых отношений, которые носят временный или специфический характер, при условии, что неприменение положений пункта 6 статьи 2 оправдано объективными обстоятельствами.

В соответствии с пунктом 1 статьи 19 Хартии Договаривающиеся Стороны обеспечивают поддержку деятельности служб, призванных оказывать адекватную и бесплатную помощь трудящимся-мигрантам, в частности в отношении получения точной информации, а также принимать в соответствии с национальными законами и нормативными актами необходимые меры в отношении вводящей в заблуждение пропаганды эмиграции и иммиграции. Таким образом, положения данного пункта направлены на предотвращение распространения недостоверной информации. Следует отметить, что соответствующие службы должны предоставлять информацию не только иностранцам, но и собственным гражданам.

6. Конвенция о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных от 28 января 1981 года (СЕД № 108) преследует цель обеспечения на территории каждой Договаривающейся Стороны любому лицу, независимо от его гражданства и места проживания, уважение прав и основных свобод, в частности права на неприкосновенность частной жизни, при автоматизированной обработке его персональных данных (статья 1). К персональным данным относится любая информация в отношении определенного или поддающегося определению физического лица - "субъекта данных" (пункта 1 (а) статьи 2).

Как отмечается в Пояснительном докладе, в Конвенции нашла отражение идея о том, что каждое лицо имеет субъективное право на получение информации о самом себе, даже если эта информация собрана кем-либо другим. Вместе с тем авторы Конвенции учитывали и необходимость согласования интересов, связанных с уважением частной жизни человека, с другой основополагающей для Совета Европы ценностью - свободой информации (преамбула). Следует отметить, что Конвенция стала первым международным юридически обязательным документом, защищающим граждан от нарушений в области сбора и обработки их персональных данных.

Действие Конвенции распространяется на автоматизированные файлы персональных данных³⁰ и на автоматизированную обработку данных³¹ в государственном и в частном секторах (пункт 1 статьи 3). В Конвенции устанавливаются определенные требования в отношении качества данных, подвергающихся автоматизированной обработке. Сбор и обработка данных осуществляется на справедливой и законной основе (пункт (а) статьи 5). Они сохраняются в определенных легитимных целях и не могут использоваться иным образом (пункт (b) статьи 5). Персональные данные должны соответствовать тем целям, для которых они хранятся, быть точными, адекватными и неизбыточными, а также обновляться по мере необходимости (пункты (c) и (d) статьи 5). Эти сведения сохраняются так, чтобы можно было идентифицировать субъектов данных не дольше, чем это необходимо для целей хранения данных (пункт (е) статьи 5). Согласно статье 7, при хранении персональных данных принимаются надлежащие меры безопасности для предотвращения случайного или несанкционированного уничтожения, случайной потери, несанкционированного доступа к этим данным, их изменения или распространения.

В Конвенции определяются специальные категории данных, которые не могут подвергаться автоматизированной обработке, если внутреннее право не обеспечивает надлежащих гарантий (статья 6). К их числу относятся сведения о расовой принадлежности, политических взглядах, религиозных или иных убеждениях, а также информация о здоровье или сексуальной жизни. Эти требования распространяются и на персональные данные о судимости. В соответствии с Конвенцией любое лицо имеет право:

(a) установить факт существования автоматизированного файла, его главные цели, а также личность, место обычного проживания или основное место нахождения главной конторы контролера файла³²;

(b) получить в разумные сроки и не затрачивая чрезмерных средств подтверждение факта наличия касающихся него персональных данных в автоматизированном файле, а также получить эти данные в доступной для понимания форме;

(c) добиться исправления или уничтожения этих данных, если их обработка осуществлялась с нарушением норм национального права, которыми вводятся в действие основные принципы, изложенные в статьях 5 и 6 Конвенции;

(d) использовать средства правовой защиты в случае невыполнения требований о подтверждении факта наличия персональных данных или о предоставлении, изменении или уничтожении этих данных (статья 8).

Отступление от указанных основополагающих принципов допускается только тогда, когда это предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах государственной безопасности, общественного спокойствия, валютно-кредитных интересов государства или в целях пресечения уголовных преступлений, защиты субъекта данных либо прав и свобод других лиц (пункт 2 статьи 9). В законодательстве государств-участников могут предусматриваться некоторые ограничения дополнительных гарантий, предусмотренных в пунктах (b), (c) и (d) статьи 8 Конвенции, применительно к тем автоматизированным файлам, которые используются для нужд статистики или научных исследований, при условии отсутствия опасности нарушения неприкосновенности частной жизни субъектов данных (пункт 3 статьи 9).

В Рекомендации № R(91) 10 "О передаче третьим лицам персональных данных, находящихся в распоряжении органов публичной власти"³³ Комитет Министров выразил озабоченность возрастанием опасности нарушения неприкосновенности частной жизни в связи с автоматизированной обработкой персональных данных и файлов, содержащих подобную информацию, а также в связи с передачей этих файлов или данных третьим лицам. Было обращено внимание государств-членов Совета Европы на все более широкое использование находящихся в распоряжении органов публичной власти персональных данных в частном секторе для коммерческих нужд, а также на политику органов публичной власти, предполагающую передачу этой информации с использованием электронных средств связи третьим лицам на коммерческой основе.

В Приложении к Рекомендации содержатся принципы доступа третьих лиц к персональным данным, находящимся в распоряжении органов публичной власти. К органам публичной власти относятся любые административные органы, институты, учреждения или иные органы, осуществляющие функции публичной службы или полномочия публичного характера и в связи с этим наделенные публичной властью (принцип 1.3). Передача, в том числе с использованием электронных средств связи, органами публичной власти персональных данных или файлов, содержащих такие данные, должна осуществляться с соблюдением мер предосторожности и гарантий, призванных обеспечить неприкосновенность частной жизни субъектов персональных данных. В частности, передача данных и файлов должна осуществляться только на основании свободного и информированного согласия субъекта данных (принцип 2.1). Если внутреннее право не предусматривает соответствующие меры предосторожности и гарантии, то эти сведения не могут передаваться третьим лицам в тех целях, которые не соответствуют целям сбора этих данных (принцип 2.2). Специальные данные, указанные в статье 6 Конвенции о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных, не могут храниться в файлах, доступных для третьих лиц (принцип 3.1).

В соответствии с национальным законодательством и практикой необходимо указывать цели, согласно которым определенные сведения собираются и обрабатываются в файлы, доступные для третьих лиц, а также публичный интерес, определяющий предоставление права доступа к ним (принцип 4.1). В момент сбора персональных данных или до этого субъект данных должен быть проинформирован в соответствии с национальным законодательством и практикой о характере сбора данных - обязательном или факультативном, о правовых основаниях и целях сбора и обработки данных, публичном интересе, обусловившем необходимость доступа к персональным данным (принцип 4.2). Органы публичной власти должны иметь возможность не передавать третьим лицам персональные данные, которые хранятся в файлах, доступных для общественности, но касаются тех субъектов данных, чья безопасность и неприкосновенность частной жизни находится под особой охраной (принцип 4.3).

В Рекомендации № R(87) 15 "Об использовании персональных данных в деятельности полиции"³⁴ Комитет Министров обратил внимание на необходимость достижения баланса интересов общества в предотвращении и пресечении преступлений и поддержании общественного порядка, с одной стороны, и интересов индивида и его права на неприкосновенность частной жизни, с другой. В Приложении к Рекомендации содержатся принципы, регламентирующие сбор, хранение, использование и распространение персональных данных для полицейских нужд³⁵.

Сбор персональных данных для полицейских нужд ограничивается сбором сведений, необходимых для предотвращения реальной опасности или пресечения специфических преступлений (принцип 2.2). В тех случаях, когда лицо не знает о сборе и хранении сведений в отношении него, оно должно быть, если это возможно, проинформировано до уничтожения подобных сведений об их наличии, как только раскрытие этой информации не будет наносить ущерб выполнению задач полиции (принцип 2.2). Запрещается не предусмотренный законом сбор данных об индивиде исключительно в связи с особенностями его расового происхождения, религиозных убеждений, сексуального поведения, политических взглядов или принадлежности к определенному движению либо организации. Сбор таких сведений может осуществляться только в том случае, если именно эти данные необходимы для проведения конкретного расследования (принцип 2.4).

Независимый орган, осуществляющий надзор за сбором и хранением данных для полицейских нужд, предпринимает меры для информирования общественности о наличии файлов, о которых необходимо уведомлять соответствующих лиц, а также о праве доступа к данным файлам (принцип 6.2). Лицо, являющееся субъектом данных, должно иметь возможность доступа к полицейскому файлу в разумные сроки и на условиях, предусмотренных в национальном законодательстве (принцип 6.2), а также уточнения содержащихся в нем сведений (принцип 6.3). Право доступа, исправления и уничтожения сведений может быть ограничено только в том случае, если это необходимо для осуществления законных функций полицейских органов, защиты субъекта данных или прав и свобод других лиц (принцип 6.4). Отказ в осуществлении указанных прав или их ограничение должны быть оформлены письменно. Причины отказа или ограничения могут не сообщаться только в том случае, если это необходимо для осуществления законных функций полицейских органов, защиты субъекта данных или прав и свобод других лиц (принцип 6.5). При этом лицо должно иметь возможность подать апелляцию в надзорный или иной независимый орган, который установит обоснованность принятия подобного решения (принцип 6.6).

7. Согласно Конвенции о защите прав человека и человеческого достоинства в связи с применением биологии и медицины: Конвенции о правах человека и биомедицине от 4 апреля 1997 года (СЕД № 164), медицинское вмешательство должно осуществляться на основе добровольного и информированного согласия лица (пункт 1 статьи 5). Соответственно пациент должен заранее получить необходимую информацию о цели и характере, а также о последствиях и рисках подобного вмешательства (пункт 2 статьи 5).

Каждый человек имеет право на уважение своей частной жизни в отношении информации о собственном здоровье, а также право ознакомиться с любой собранной информацией о его здоровье, при этом должно уважаться и желание лица не быть информированным (пункты 1 и 2 статьи 10). Это положение распространяется на любую собранную информацию медицинского характера, включая диагноз, прогноз или любой иной факт, относящийся к состоянию здоровья. В исключительных случаях допускаются ограничения как права ознакомиться с информацией, так и права не быть проинформированным. Допустимые ограничения устанавливаются на законодательном уровне и только в интересах больного (пункт 3 статьи 10).

Как показывает практика, в некоторых случаях обязанность врача предоставить информацию вступает в коллизию с интересами охраны здоровья пациента. Это возможно, медицинский прогноз допускает летальный исход, а сообщение такой информации может серьезно сказаться на состоянии здоровья пациента. Действия врача, который утаил часть информации либо раскрыл ее с осторожностью, могут быть оправданы "лечебной необходимостью". Разрешение этой коллизии должно осуществляться в рамках внутреннего права, что позволяет учесть социальные и культурные особенности конкретной страны (пункт 69 Пояснительного доклада).

Возможны и ситуации, когда пациента, не желающего получать какую-либо медицинскую информацию, необходимо проинформировать о состоянии его здоровья. Например, сообщение пациенту о предрасположенности к тому или иному заболеванию может быть единственным способом заставить его дать согласие на проведение эффективного профилактического лечения. Стремление врача проинформировать пациента о состоянии его здоровья может быть продиктовано и интересами защиты других лиц, если заболевание пациента представляет опасность для окружающих. Таким образом, задача национального права - установить справедливый баланс между конкурирующими интересами в тех случаях, когда право одного лица не быть проинформированным или сохранить касающуюся его медицинскую информацию в тайне вступает в противоречие с законным интересом другого лица или других лиц в получении соответствующей информации (пункт 70 Пояснительного доклада).

Общие положения, касающиеся права на информированное согласие на медицинское вмешательство, конкретизируются в специальных нормах Конвенции, регламентирующих проведение научных исследований на людях в области биологии и медицины (статья 16), а также изъятие органов и тканей у живых доноров в целях пересадки (статья 19).

Дополнительный протокол к Конвенции о защите прав человека и человеческого достоинства в связи с применением биологии и медицины о трансплантации органов и тканей человеческого происхождения от 24 января 2002 года (СЕД № 186) также уделяет серьезное внимание проблеме доступа к информации. Исходя из того что существует недостаток органов и тканей, необходимых для терапевтических нужд, государства-участники Конвенции придают серьезное значение информированию общественности о важности пересадки органов и тканей (преамбула). Участники Конвенции должны предоставлять специалистам в области здравоохранения и общественности информацию о потребности в органах и тканях, а также об условиях изъятия и пересадки органов и тканей, включая вопросы, которые касаются согласия и разрешения на подобное вмешательство, в частности в отношении изъятия органов и тканей у умерших лиц (статья 8).

В соответствии со статьей 5 реципиенту, а в случае необходимости - и лицу или органу, дающему разрешение на имплантацию органа или ткани, должна быть предоставлена необходимая информация о цели и характере, последствиях и рисках подобного вмешательства, а также о возможных альтернативах. Аналогичные правила действуют и в отношении доноров, которые кроме того должны быть проинформированы о правах и гарантиях, предусмотренных в законе для защиты доноров. В частности, им должны сообщить о праве получить независимую консультацию специалиста в области здравоохранения, который не участвует в процедурах изъятия и пересадки органов и тканей, о возможных опасностях подобного вмешательства (статья 12). В Протоколе предусматриваются специальные положения о конфиденциальном характере любых персональных данных, касающихся лиц, у которых изымаются органы и ткани, и реципиентов (пункт 1 статьи 23).

Принципы доступа к информации медицинского характера содержатся в Рекомендации Комитета Министров № R(97) 5 "О защите медицинских данных"³⁶. Согласно Приложению к Рекомендации, ее действие распространяется на сбор и автоматическую обработку медицинских данных (принцип 2.1), к которым относятся персональные данные о здоровье определенного лица, данные, имеющие непосредственную и тесную связь со здоровьем, а также генетические данные³⁷(принцип 1). В процессе сбора и обработки медицинских данных должно быть гарантировано право на неприкосновенность частной жизни (принцип 3.1). Соответствующие данные должны собираться и обрабатываться только специалистами в области здравоохранения либо лицами или органами, осуществляющими подобную деятельность для этих лиц, с соблюдением требований конфиденциальности информации (принцип 3.2). Медицинские данные о состоянии здоровья, как правило, получают от самого лица (принцип 4.2). Это лицо должно быть проинформировано о:

(a) существовании файла, содержащего касающиеся его медицинские данные и о характере тех данных, которые собираются или которые предполагается собрать;

(b) цели, в связи с которой производится автоматическая обработка данных;

(c) тех лицах или органах, от которых получены или могут быть получены данные;

(d) тех лицах и органах, которым эти сведения могут быть сообщены, а также о цели таких действий;

(e) возможности, если таковая существует, отказа от дачи согласия на сбор и обработку соответствующих данных, отзыва своего согласия и последствиях этих действий;

(f) личности контролера файла и его представителях, если таковые существуют, а также об условиях реализации права доступа и внесения поправок в соответствующий файл (принцип 5.1).

Заинтересованное лицо должно быть проинформировано о сборе медицинских данных не позднее чем в момент его начала. Если соответствующую информацию получают не от самого лица, последнее должно быть проинформировано как можно скорее (принцип 5.2). Каждое лицо должно иметь возможность доступа к своим медицинским данным непосредственно либо через специалиста в области здравоохранения или через назначенное им лицо. Соответствующая информация должна быть доступна в понятной форме (принцип 8.1). Доступ лица к собственным медицинским данным может быть запрещен или ограничен только в том случае, если:

(a) это необходимо в демократическом обществе в интересах защиты государственной безопасности, общественного спокойствия либо предотвращения уголовных преступлений;

(b) ознакомление лица с такой информацией может причинить вред его здоровью;

(c) это приведет к раскрытию данных о третьих лицах либо, применительно к генетической информации, может причинить серьезный вред родственникам или лицам, непосредственно связанным с данным лицом по генетической линии;

(d) эти данные используются для целей статистических и научных исследований, не представляющих опасности для вторжения в частную жизнь соответствующего лица (принцип 8.2).

Кроме того, лицо вправе требовать исправления ошибочных медицинских данных, касающихся его здоровья, и должно иметь возможность обжаловать отказ в отношении внесения подобных исправлений (принцип 8.3).

8. Право на экологическую информацию упоминается в ряде документов Совета Европы. В Резолюции 1087 (1996) "О последствиях Чернобыльской катастрофы"³⁸ Парламентская Ассамблея признала, что доступ общественности к полной и ясной информации об авариях на атомных электростанциях должен рассматриваться как основное право человека (пункт 4).

Доступу к экологической информации посвящена Часть III Конвенции о гражданской ответственности за ущерб, нанесенный в результате деятельности, опасной для окружающей среды, от 21 июня 1993 года (СЕД № 150). Любое лицо имеет право на доступ к подобной информации, находящейся в распоряжении органов публичной администрации. Информация предоставляется по просьбе лица, которое не обязано доказывать свою заинтересованность в ее получении (пункт 1 статьи 14). Доступ к информации может быть ограничен в соответствии с внутренним правом, если эта информация затрагивает:

-  конфиденциальные процедуры публичных властей, международные отношения и национальную оборону;

-  государственную безопасность;

-  вопросы, являющиеся предметом дисциплинарного или уголовного расследования;

-  конфиденциальную торговую или промышленную информацию, в том числе интеллектуальную собственность;

-  конфиденциальные персональные данные и файлы;

-  материалы, представленные третьими лицами, в обязанность которых не входит предоставление подобной информации;

-  материалы, при раскрытии которых не исключена вероятность нанесения ущерба окружающей среде (пункт 2 статьи 14). Требование о предоставлении информации может быть отклонено, если это предполагает предоставление документов,

которые не носят окончательный характер, или внутренней переписки, а также если требование является необоснованным или сформулированным в самых общих выражениях (пункт 3 статьи 14). Органы публичной администрации отвечают лицу незамедлительно, но не позднее чем в двухмесячный срок. В случае отказа в предоставлении информации должны быть указаны причины (пункт 4 статьи 14). Лица, которые полагают, что им необоснованно отказали в предоставлении информации, имеют право обжаловать решение в административном и судебном порядке (пункт 5 статьи 14). За предоставление информации может взиматься плата, которая должна быть разумной (пункт 6 статьи 14).

Аналогичные правила применяются и в отношении доступа к экологической информации, находящейся в распоряжении структур, которые контролируются органами публичной администрации или осуществляют публичные функции в сфере охраны окружающей среды. Заинтересованные лица обращаются к ним за информацией через соответствующие органы публичной администрации либо непосредственно (статья 15).

В Рекомендации 1430 (1999) "Доступ к информации, участие общественности в принятии решений в области охраны окружающей среды и доступ к правосудию - имплементация Архусской конвенции"³⁹ Парламентская Ассамблея отметила, что устойчивое развитие может быть действительно достигнуто в Европе, если общественность станет активным и равноправным партнером в процессе принятия решений на всех уровнях. В связи с этим доступ к экологической информации, участие общественности и доступ к правосудию являются предварительными условиями для вовлечения общественности в процесс принятия решений в области охраны окружающей среды (пункт 2). Ассамблея выразила озабоченность в связи с потенциальной возможностью ненадлежащего использования изъятий в отношении доступа к информации на том основании, что определенная информация имеет конфиденциальный или коммерческий характер, и признала необходимым введение более четкого определения данного понятия в национальном законодательстве (пункт 8). Кроме того, Парламентская Ассамблея признала целесообразным подписание и ратификацию государствами-членами Совета Европы Архусской конвенции⁴⁰.

9. В Декларации о свободе выражения мнения и свободе информации⁴¹ Комитет Министров отметил, что принципы подлинной демократии, верховенства права и уважения прав человека формируют основу для кооперации государств-участников. Важными элементами данных принципов является свобода выражения мнения и свобода информации (пункт 1). Данная свобода необходима для социального, экономического, культурного и политического развития каждого человека, она представляет собой условие гармоничного развития социальных и культурных групп, государств и международного сообщества (пункт 4). По мнению Комитета Министров, свободный поток и широкое распространение информации различного рода через границы является важным фактором международного взаимопонимания, сближения народов и взаимного обогащения культур (пункт 8).

Комитет Министров заявил, что в области информации и средств массовой информации необходимо достичь следующих целей:

(a) защита права каждого лица, независимо от границ, на самовыражение, на поиск и получение информации и идей, вне зависимости от их источника, а также на их распространение в соответствии с условиями, предусмотренными в статье 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод;

(b) отказ от цензуры и любого произвольного контроля или ограничений в отношении участников информационного процесса, содержания средств массовой информации, передачи и распространения информации;

(c) открытая информационная политика в публичном секторе, включая доступ к информации, для увеличения взаимопонимания и свободного обсуждения политических, социальных, экономических и культурных вопросов;

(d) наличие широкого круга разнообразных независимых и самостоятельных средств массовой информации, позволяющих отражать разнообразие идей и мнений;

(e) наличие соответствующих средств передачи и распространения информации и идей как внутри страны, так и на международном уровне и возможность получения доступа к ним в разумные сроки;

(f) развитие международного сотрудничества и взаимопомощи по частным и публичным каналам с целью содействия свободному потоку информации, улучшению инфраструктуры связи и экспертизы в данной области (пункт II).

В Рекомендации 1037 (1986) "О защите данных и свободе информации"⁴² Парламентская Ассамблея подчеркнула, что демократические режимы характеризуются распространением и обращением максимального объема информации в обществе (пункт 1), и воспроизвела формулировку Рекомендации Консультативной Ассамблеи 582 (1970) "О средствах массовой информации и правах человека": права, предусмотренные в статье 10 Конвенции, должны трактоваться настолько широко, чтобы включать свободу поиска информации и корреспондирующую ей обязанность публичных властей обеспечивать доступность информации по вопросам, имеющим общественное значение, с учетом соответствующих ограничений (пункт 3). В частности, доступ к информации может ограничиваться в интересах защиты неприкосновенность частной жизни (пункт 6). Ассамблея обратила внимание на то, что защита неприкосновенности частной жизни оказывает влияние на объем той информации, которая циркулирует в обществе (пункт 7), и отметила, что законодательство о доступе к официальной информации может вступать в противоречие с законодательством об охране персональных данных, особенно если их использование курируют различные органы, придерживающиеся разных критериев (пункт 10). Указав на то, что в свете развития новых технологий обработки информации многие положения действующего законодательства могут устаревать (пункт 12), Парламентская Ассамблея рекомендовала Комитету Министров поручить специальному комитету экспертов по охране данных разработать критерии и принципы, в соответствии с которыми могут быть согласованы интересы защиты данных и доступа к официальной информации, а также подготовить соответствующий документ, предусматривающий эти критерии и принципы (пункт 13).

В Рекомендации № R(95) 11 "Об отборе, обработке, представлении и архивации судебных решений в правовых информационно-поисковых системах"⁴³ Комитет Министров обратил внимание на то, что для осуществления правосудия крайне важна объективность и репрезентативность информационно-поисковых систем, содержащих сведения о судебной практике, и что представители общественности, и в особенности юристы, должны иметь доступ к этим системам. В Приложении I к данной Рекомендации в числе задач подобных систем выделяется предоставление всем лицам, проявляющим прямой или косвенный интерес к судебной практике, соответствующей информации (принцип II). По мнению Комитета Министров, желательно, чтобы информационные системы позволяли оперативно информировать пользователей о новейших решениях, введенных в систему⁴⁴ (принцип III). Если в отношении решения, внесенного в информационно-поисковую систему, подана апелляция, пользователи должны быть проинформированы и об этом (принцип IV). В Приложении II к Рекомендации отмечается, что вопросы, связанные с неприкосновенностью частной жизни и защитой персональных данных, регламентируются национальным правом в соответствии с принципами, установленными в Конвенции о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных от 28 января 1981 года (принцип IV.2).

В Рекомендации № R(2000) 13 "О европейской политике в области доступа к архивам"⁴⁵ Комитет Министров обратил внимание на сложность проблем, касающихся доступа к архивам на национальном и международном уровнях в связи с разнообразием конституционного и правового регулирования, противоречивостью требований, связанных с транспарентностью и секретностью, защитой неприкосновенности частной жизни и доступом к исторической информации, которые общественное мнение в каждом из государств понимает по-разному. В соответствии с Приложением к Рекомендации принципы, определяющие доступ к архивам, должны устанавливаться на законодательном уровне (статья 2). Соответствующее законодательство должно быть согласовано с законами, регулирующими сопредельные области, в частности о доступе к информации, находящейся в распоряжении органов публичной власти, и о защите данных (статья 3). Определенные в законе критерии доступа к публичных архивам должны распространяться на все архивы, действующие на территории страны (статья 4).

В Приложении к Рекомендации доступ к архивам трактуется как право. В политической системе, уважающей демократические ценности, это право должно распространяться на всех пользователей, независимо от их гражданства, статуса или сферы деятельности (статья 5). Доступ к архивам должен быть бесплатным (статья 6). Ограничения на доступ к архивам могут быть обоснованы только интересами государственной безопасности, внешней политики или общественного порядка, а также защиты частных лиц от раскрытия информации, касающейся их частной жизни (статья 7.1). Соответствующие правила должны предусматривать возможность обращения за специальным разрешением к компетентным властям для получения доступа к документам, не находящимися в открытом пользовании. Специальное разрешение должно предоставляться на одних и тех же условиях всем пользователям (статья 9). Предусматривается письменная форма сообщения о любом отказе в доступе к архиву или в выдаче специального разрешения. Заинтересованное лицо должно иметь возможность обжаловать данное решение, в том числе и в судебном порядке (статья 11).

---

¹  Аспекты права на информацию, связанные с профессиональной деятельностью журналистов и средств массовой информации в данном контексте не рассматриваются. Они получают специальную регламентацию в рамках гарантий свободы массовой информации.

²  Van DijkP., van Hoof G.J.H. Theory and Practice of the European Convention on Human Rights. The Hague, 1998. P. 490.

³  В статье 10 Конвенции четко очерчены правомерные цели, на которые могут ссылаться национальные власти для обоснования установленных ограничений. Осуществление предусмотренных в статье свобод налагает определенные обязанности и ответственность и может быть сопряжено с некоторыми формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

⁴  Eur. Court H. R. Groppera Radio AG and Others v. Switzerland, Judgment of 28 March 1990. Series A. No. 173. Para. 55.

⁵  Van Dijk P., van Hoof G. J. H. Op. cit. P.562.

⁶  Eur. Court H.R. Handyside v. the United Kingdom, Judgment of 7 December 1976. Series A. No. 24. Para. 49; The Sunday Times v. the United Kingdom, Judgment of 26 April 1979. Series A. No.30. Para.65. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т. 1. С. 198-230; Lingens v. Austria, Judgment of 8 July 1986. Series A. No. 103. Para. 41. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. С. 524-531; Miiller and Others v. Switzerland, Judgment of 24 May 1988. Series A. No. 133. Para. 33.

⁷  Eur. Court H.R. The Sunday Times v. the United Kingdom, Judgment of 26 April 1979. Series A. No. 30.

⁸  См.: Коливер С. Свобода прессы по Европейской конвенции о правах человека // Законы и практика средств массовой информации в Европе, Америке и Австралии. М., 1993. С. 146.

⁹  Eur. Court H.R. Leander v. Sweden, Judgment of 26 March 1987. Series A. No. 116.

¹⁰  В соответствии с актом Правительства департамент безопасности Национального полицейского управления ведет реестр, в который вносится специальная информация. Содержащиеся в реестре сведения в отношении конкретных лиц могут передаваться уполномоченным органам при рассмотрении вопроса об их назначении на должность, представляющую интерес с точки зрения обеспечения государственной безопасности. Запрос о передаче информации с целью осуществления личного контроля поступает в Национальное полицейское управление. В зависимости от того, на какую должность претендует соответствующее лицо, полицейские передают определенные сведения либо всю информацию, содержащуюся в реестре.

¹¹  В соответствии с законодательством могли собираться только сведения определенного характера; запрос о предоставлении информации поступал только в связи с назначением на должность; заинтересованное лицо могло подавать апелляцию в Правительство; надзор за действием системы контроля осуществляли министр юстиции, канцлер юстиции, парламентский омбудсман, а также парламентский комитет по вопросам правосудия.

¹²  Eur. Court H.R. Gaskin v. the United Kingdom, Judgment of 7 July 1989. Series A. No. 160.

¹³  Eur. Commission H.R. Application 26633/95, Bader v. Austria, Decision of 15 May 1996.

¹⁴  Eur. Commission H.R. Application 27881/95, Nurminen and Others v. Finland, Decision of 26 February 1997.

¹⁵  Eur. Commission H.R. Application 32849/96, Gruppo Interpres S.A. v. Spain, Decision of 7 April 1997.

¹⁶  Eur. Court H.R. Guerra and Others v. Italy, Judgment of 19 February 1998. Reports. 1998-I.

¹⁷  В совпадающем мнении по данному делу судья П. Ямбрек отметил, что формулировка статьи 10 не позволяет сделать вывод о том, что у государства существует позитивное обязательство предоставлять информацию, за исключением тех случаев, когда лицо по собственной инициативе требует предоставления информации, которой располагает правительство. По мнению судьи, наличие позитивного обязательства зависит от определенных условий. В случае, если потенциальные жертвы промышленных рисков требуют, чтобы соответствующая правительственная структура обнародовала и сообщила им специфическую информацию, результаты тестов, а правительство не выполняет данное требование и не предоставляет разумные объяснения, подобные действия должны быть квалифицированы как вмешательство в осуществление прав, предусмотренных статьей 10 Конвенции.

¹⁸  Eur. Court H.R. Herczegfalvy v. Austria, Judgment of 24 September 1992. Series A. No.244.

¹⁹  Eur. Court H.R. Kurt v. Turkey, Judgment of 25 May 1998. Reports. 1998-III. Paras. 128-129. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т. 2. С. 509-533.

²⁰  См.: Свобода творчества.

²¹  Eur. Court H.R. Casado Coca v. Spain, Judgment of 24 February 1994. Series A. No. 285-A. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. С. 832-839.

²²  Eur. Court H.R. Hadjianastassiou v. Greece, Judgment of 16 December 1992. Series A. No.252. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека: процедура и практика по делам военнослужащих. М., 2001. С. 50-64.

²³  В совпадающем мнении судья Ж. Де Мейер отметил, что военнослужащие, которые несут специальные "обязанности и ответственность", должны воздерживаться от передачи без надлежащего разрешения третьим лицам такой информации и таких идей, которые были предметом рассмотрения в данном деле, даже если подобные идеи и информация являются результатом их собственной работы (п.2).

²⁴  Eur. Court H.R. Open Door and Dublin Well Woman v. Ireland, Judgment of 29 October 1992. Series A. No.246-A.

²⁵  В частично особом мнении по данному делу судья Ф.Матшер отметил, что, предоставив данным заявительницам статус жертвы, Суд предложил слишком широкую трактовку положений статьи 10, согласно которой любое лицо могло бы потребовать предоставления аналогичного статуса в случае существования в любом из государств-участников Конвенции ограничений на распространение определенной информации.

²⁶  В отдельном мнении судья Ж. Де Мейер подчеркнул, что введение предварительных ограничений на осуществление свободы выражения мнения, даже в форме судебного приказа, недопустимо. При этом, по его мнению, ничто не мешало национальным властям установить ограничения в отношении деятельности, не связанной с распространением информации, посредством которой соответствующие организации помогали беременным женщинам делать аборты.

²⁷  В особом мнении судей Л.Э.Петтити, К.Руссо и М.А.Лопес Рохи, одобренном судьей Ф.Биги, отмечалось, что имеются существенные различия между пассивными источниками информации - журналами, телефонными справочниками и лицами, обладающими информацией о клиниках, в которых делают аборты в Соединенном Королевстве, - и деятельностью организаций, которые организуют поездки и предоставляют особые услуги клиентам, тем самым оказывая влияние на принятие ими соответствующих решений.

²⁸  Подобных статей не было в Европейской социальной хартии от 18 октября 1961 года (СЕД № 35).

²⁹  Термин "национальное законодательство и практика" охватывает национальные законы, нормативные правовые акты, коллективные или иные договоры между работодателем и представителями трудящихся, обычаи, а также судебную практику.

³⁰  Под автоматизированным файлом понимается любой комплекс данных, подвергающихся автоматизированной обработке (пункт (b) статьи 2 Конвенции).

³¹  Автоматизированная обработка персональных данных представляет собой операции, осуществляемые полностью или частично с помощью автоматизированных средств: хранение данных, осуществление логических и (или) арифметических операций с данными, их изменение, уничтожение, поиск или распространение (пункт (c) статьи 2 Конвенции).

³²  Контролером файла признается любое физическое или юридическое лицо, государственное ведомство, учреждение или любой другой орган, компетентный в соответствии с внутренним правом определять цель автоматизированного файла данных, категории данных личного характера, подлежащие хранению или операции, которые должны производиться с ними (пункт (d) статьи 2 Конвенции).

³³  Committee of Ministers. Recommendation No.R(91 )10 to Member States on the Communication to Third Parties of Personal Data Held by Public Bodies. Adopted on 9 September 1991 (461^st Meeting of the Ministers' Deputies).

³⁴  Committee of Ministers. Recommendation No.R(87)15 to Member States Regulating the Use of Personal Data in the Police Sector. Adopted on 17 September 1987 (410^th Meeting of the Ministers' Deputies).

³⁵  Понятие "полицейские нужды" охватывает все задачи, которые должны выполнять органы полиции в целях предотвращения и пресечения преступлений и поддержания общественного порядка.

³⁶  Committee of Ministers. Recommendation No. R (97)5 to Member States on the Protection of Medical Data. Adopted on 13 February 1997 (584^th Meeting of the Ministers' Deputies).

³⁷  Генетическими данными признаются любые данные, касающиеся наследственных признаков лица или способов наследования определенных признаков в рамках соответствующей группы лиц.

³⁸  Parliamentary Assembly. Resolution 1087 (1996) on the Consequences of the Chernobyl Disaster. Text adopted by the Assembly on 26 April 1996 (16^th Sitting).

³⁹  Parliamentary Assembly. Recommendation 1430 (1999) Access to Information, Public Participation on Environmental Decision-making and Access to Justice - Implementation of the Arhus Convention. Text adopted by the Standing Committee, acting on behalf of the Assembly, on 4 November 1999.

⁴⁰  Конвенция о доступе к информации, участии общественности в принятии решений в области охраны окружающей среды и доступе к правосудию, разработанная в рамках Экономической комиссии ООН по Европе, была подписана 10 июня 1998 года в Архусе (Дания) министрами охраны окружающей среды 39 государств и Европейским Союзом.

⁴¹  Committee of Ministers. Declaration on the Freedom of Expression and Information. Adopted on 29 April 1982 (70^th Session).

⁴²  Parliamentary Assembly. Recommendation 1037 (1986) on Data Protection and Freedom of Information. Text adopted by the Standing Committee, acting on behalf of the Assembly, on 3 July 1986.

⁴³  Committee of Ministers. Recommendation No.R(95) 11 to Member States Concerning the Selection, Processing, Presentation and Archiving of Court Decisions in Legal Information Retrieval Systems. Adopted on 11 September 1995 (543^rd Meeting of the Ministers' Deputies).

⁴⁴  По мере возможностей подобные системы должны представлять информацию о решениях верховных судов в течение месяца, а о решениях иных судебных инстанций - в течение трех месяцев с момента опубликования решения или передачи текста решения сторонам.

⁴⁵  Committee of Ministers. Recommendation No. R (2000) 13 to Member States on a European Policy on Access to Archives. Adopted on 13 July 2000 (717^th Meeting of the Ministers' Deputies).

содержание