"Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права" (часть 1 статьи 63 Конституции Российской Федерации).
1. В конвенциях Совета Европы данное право не закрепляется. Европейский Суд по правам человека неоднократно подчеркивал, что право на политическое убежище не предусматривается ни в Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года (СЕД № 5), ни в Протоколах к ней1. Вместе с тем сегодня решения Суда и Комиссии по правам человека в значительной степени определяют стандарты предоставления убежища в Европе.
Общий принцип состоит в признании того, что одной из составляющих государственного суверенитета является право государства допускать иностранцев на свою территорию или выдворять их за пределы страны. Государство можно обязать принять иностранца на свою территорию только в том случае, если запрет на въезд или пребывание в данной стране представляет собой нарушение норм международного права. Концепция убежища является важным примером действия данного принципа.
При решении вопроса о том, применимы ли положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод к ситуациям, связанным с предоставлением убежища, Европейский Суд и Комиссия по правам человека прежде всего исходили из того, что действие Конвенции распространяется на каждого находящегося под юрисдикцией государств-участников (статья 1). Соответственно, речь идет и о беженцах, лицах, ищущих убежище.
2. Статья 3 Конвенции содержит безусловный запрет пыток, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания. Эта статья не допускает оговорок, ее положения не могут быть ограничены в чрезвычайных ситуациях. В решении по делу Сёринг против Соединенного Королевства от 7 июля 1989 года2, в котором речь шла об экстрадиции, Европейский Суд по правам человека обосновал, что данный запрет предполагает не только соответствующее обращение на территории Договаривающейся Стороны, но и обязанность не выдворять лицо в страну, не являющуюся участницей Конвенции, если существует реальная опасность нарушения статьи 3 (см.: Право не быть выданным другому государству).
Впоследствии Суд подтвердил эту правовую позицию применительно к высылке лиц, ищущих убежище. В решении по делу Вилвараджьях и другие против Соединенного Королевства от 30 октября 1991 года он отметил, что в связи с высылкой лица, ищущего убежище, может встать вопрос о нарушении статьи 3; это может повлечь за собой ответственность государства-участника, если есть веские основания полагать, что в случае высылки лицо столкнется с реальной опасностью подвергнуться обращению, противоречащему данной статье (п. 34). При этом Суд подчеркнул, что, принимая решения о депортации, государства имеют широкие пределы усмотрения при оценке фактов и возможных нарушений статьи 3 в отношении заявителей3.
В решении по делу Бахаддар против Нидерландов от 19 февраля 1998 года4 Суд обратил внимание на то, что обращение к статье 3 в делах о высылке не освобождает заявителя от необходимости использовать все национальные средства правовой защиты, которые являются доступными и эффективными. Из этого следует, что даже в случае предполагаемой высылки в страну, где существует опасность плохого обращения, формальные требования и сроки, установленные в национальном законодательстве, должны соблюдаться. Решение вопроса о том, существуют ли особые обстоятельства, которые освобождают лицо от соблюдения данных правил, зависит от особенностей конкретного дела. В связи с этим Суд отметил, что в случае подачи заявления о предоставлении статуса беженца заинтересованное лицо испытывает определенные сложности и практически не имеет возможности представить доказательства в сжатые сроки, в особенности если подобные доказательства необходимо получить из той страны, которую покинуло данное лицо. Соответственно, установленные в законодательстве сроки либо не должны быть короткими, либо должны применяться гибко, чтобы заявитель, ищущий убежище, имел реальную возможность документально подтвердить свои требования (п.45).
В решении по делу Ахмед против Австрии от 17 декабря 1996 года5 Суд указал, что при оценке возможного нарушения статьи 3 в случае возвращения лица на родину особое значение имеет тот факт, что ему был предоставлен статус беженца, даже если впоследствии лицо утратило этот статус в связи с осуждением за преступление (п. 42). Кроме того, Суд отметил, что в данном контексте деятельность этого лица, какой бы нежелательной и опасной она ни была, не может приниматься в расчет. Таким образом, защита, предусматриваемая статьей 3, шире, чем обеспечиваемая статьями 32 и 336 Женевской конвенции о статусе беженцев от 28 июля 1951 года (п.41)7.
Статья 3 может быть нарушена и в случае косвенной высылки, если лицо депортируется в страну, в которой ему не угрожает опасность, но которая в свою очередь может высылать его в другое государство, где подобная угроза является реальной. Суд признал это в решении о приемлемости жалобы против Великобритании, которую подал беженец из Шри-Ланки. Просьба данного лица о предоставлении убежища в Германии была отклонена по формальным основаниям, и он нелегально перебрался в Великобританию. В соответствии с условиями Дублинской конвенции от 15 июня 1990 года8 его должны были депортировать в Германию, которая выслала бы его в Шри-Ланку. Вместе с тем Суд отказался признать факт нарушения Конвенции со стороны Великобритании, сославшись на то, что в Германии существуют необходимые механизмы для предотвращения высылки лица в страну, где существует угроза нарушения статьи 39.
Данная статья может быть нарушена и в связи с жестоким и бесчеловечным обращением с беженцами или лицами, ищущими убежище, на территории самой страны, например если лицо, ищущее убежище, оказывается в ситуации последовательной депортации из-за отсутствия необходимых документов, безгражданства и т.д. Европейская Комиссия по правам человека отметила, что такое обращение в принципе может противоречить статье 3, хотя в подобных делах еще не были установлены факты нарушений10.
В тех случаях, когда существует опасность высылки лица в страну, где ему угрожает опасность подвергнуться обращению, противоречащему статье 3, допускается применение статьи 39 Регламента Европейского Суда по правам человека от 4 ноября 1998 года11. Согласно данной статье, Палата или ее Председатель по просьбе стороны в деле или заинтересованного лица, а также по собственной инициативе может указать сторонам на предварительные меры, которые, по мнению Палаты, следует принять в интересах сторон или надлежащего осуществления проводимого расследования (пункт 1). Для применения данного положения заинтересованные лица должны направить в адрес секретариата Суда ходатайство с кратким описанием сути жалобы и причин, по которым необходима отсрочка депортации.
3. Статья 5 Конвенции также может быть применима к ситуациям лиц, ищущих убежище. Пункт 1 (f) данной статьи предполагает возможность законного задержания или заключения под стражу лица с целью предотвращения его незаконного въезда в страну или лица, против которого принимаются меры по его высылке или выдаче (см.: Право не быть высланным за пределы страны). В деле Амуур против Франции12 Суд рассматривал жалобу лиц, ищущих убежище, которые были задержаны в транзитной зоне международного аэропорта. Правительство утверждало, что подобные действия не являются лишением свободы в смысле статьи 5, так как у заявителей была возможность отозвать заявления о предоставлении убежища и вернуться в ту страну, из которой они прибыли. Суд отклонил подобную аргументацию и признал факт нарушения пункта 1 статьи 5 Конвенции, поскольку законодательство Франции на момент задержания заявителя в транзитной зоне аэропорта не представляло достаточных гарантий от произвольного лишения свободы, так как в нем не были достаточно четко процедура осуществления задержания, его доаустимые сроки, возможности обжалования действий властей, а также не предусмотрено оказание задержанным правовой, гуманитарной и социальной помощи (п. 53, 54).
В решении по данному делу от 25 июня 1996 года Европейский Суд сформулировал ряд важных правовых позиций. Содержание лица в транзитной зоне предполагает ограничение свободы, которое не во всех отношениях сопоставимо с ограничениями, действующими в центрах содержания иностранцев, ожидающих депортации. Подобные ограничения свободы при соблюдении соответствующих гарантий допустимы в целях предотвращения незаконной иммиграции только до тех пор, пока эти меры соответствуют международным обязательствам государства, в частности Женевской конвенции о статусе беженцев и Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Законный интерес государств пресекать участившиеся попытки обойти иммиграционные ограничения не должен приводить к лишению лиц, ищущих убежище, защиты, которую предоставляют данные Конвенции. В связи с подобными ограничениями их свободы эти лица не должны также утратить возможность получить эффективный доступ к процедурам, связанным с определением статуса беженца, (п.43).
По мнению Суда, то, что лица, ищущие убежище, могут добровольно покинуть страну, где они хотят получить убежище, само по себе не исключает ограничения свободы, а также права покинуть любую страну, включая свою собственную, которое гарантировано Протоколом №4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Более того, данная возможность приобретает сугубо теоретический характер, если этих лиц не готово принять ни одно из государств, предоставляющих защиту, сопоставимую с той, которую они ожидают получить в той стране, где ищут убежище (п. 48).
Суд также подчеркнул, что национальное право, если оно допускает лишение свободы иностранцев, ищущих убежище, должно быть особенно доступным и четким, чтобы исключить возможность его произвольного применения. Эти требования приобретают особую важность в отношении лиц, ищущих убежище, которые находятся в аэропортах (п. 50).
4. При рассмотрении споров, связанных с предоставлением убежища, может встать вопрос о соблюдении права на уважение частной и семейной жизни в соответствии со статьей 8 Конвенции. Как правило, согласно действующему законодательству, члены семей лиц, получивших убежище в государствах-членах Совета Европы, получают право на жительство в этих странах. Вместе с тем право на въезд в страну и на совместное проживание не всегда гарантируется членам семей, если гуманитарный статус предоставляется в связи с ситуациями, связанными с гражданской войной, массовыми нарушениями прав человека или опасностью нарушения статьи 3. При рассмотрении таких жалоб Суд оценивает возможность применения ограничений, предусмотренных пунктом 2 статьи 8 Конвенции. При этом он должен определить, имело ли место вмешательство, преследовали ли власти легитимные цели13, являлись ли использованные ими средства соразмерными.
В одном из подобных дел Суд рассматривал жалобу, которую семья курдов из Турции подала против Швейцарии. Жена получила право на проживание по медицинским основаниям, а муж претендовал на получение убежища, однако отказался от завершения необходимых процедур после предоставления права на временное проживание в стране ему и его жене. В течение многих лет супруги пытались добиться въезда в страну их ребенка, однако швейцарские власти отказывали в этом, полагая, что заявители могут вернуться в Турцию и реализовать свое право на уважение семейной жизни после того, как отпадут основания, по которым им было предоставлено право на проживание. Суд пришел к выводу, что в данном случае не было вмешательства в право на уважение семейной жизни, поскольку у заявителей сохранялась возможность вернуться впоследствии в Турцию14.
5. В ряде конвенций Совета Европы регламентируются отдельные аспекты статуса беженцев. Согласно Европейскому соглашению об отмене виз для беженцев от 20 апреля 1959 года (СЕД №31)15, данные лица, проживающие на законных основаниях на территории одной из Договаривающихся Сторон, освобождаются на условиях взаимности от необходимости получения виз для въезда на территорию или выезда с территории другой Стороны, если они обладают действительными проездными документами, выданными властями государства проживания, и срок их пребывания на территории другой Договаривающейся Стороны не превышает три месяца (статья 1).
Европейское Соглашение о передаче ответственности в отношении беженцев от 16 октября 1980 года (СЕД № 107)16определяет условия такой передачи в случае изменения беженцем государства постоянного проживания. После передачи ответственности первое государство17 не отвечает за продление или возобновление срока действия проездного документа, выданного беженцу, и ответственность за выдачу нового документа возлагается на второе государство18 (пункт 1 статьи 5). Ответственность считается переданной по истечении двух лет фактического непрерывного пребывания беженца во втором государстве с согласия его властей или ранее, если органы власти разрешили беженцу остаться на территории страны постоянно или в течение периода, превышающего действие проездного документа (пункт 1 статьи 2). При исчислении двухлетнего срока не учитываются периоды, в течение которых лицу было разрешено находиться на территории государства исключительно для получения образования, профессиональной подготовки или медицинской помощи, а также сроки тюремного заключения в связи с совершением преступления (пункты 2(а) и (b) статьи 2). С момента передачи ответственности второе государство, исходя из интересов воссоединения семей и гуманных соображений, оказывает содействие супругу и несовершеннолетним детям, находящимся на иждивении беженца, в отношении допуска на свою территорию (статья 6).
Протокол к Европейскому временному соглашению о социальном обеспечении по старости, инвалидности и при потере кормильца от 11 декабря 1953 года (СЕД № 12 А) распространяет действие данного Соглашения и на беженцев.
6. Органы Совета Европы приняли значительное число рекомендаций и резолюций, посвященных различным аспектам предоставления убежища. Хотя документы Парламентской Ассамблеи и не носят обязательный характер, они дают представление о том, как видоизменяются подходы к проблемам беженцев с течением времени. В 1961 году Ассамблея предложила предусмотреть в новом протоколе к Конвенции по защите прав человека и основных свобод специальную статью, в которой закреплялись бы гарантии права на убежище в случае преследования и запрет на высылку в страну, где лицу угрожает опасность подобного преследования19, а в 1977 году призвала государства-члены Совета Европы предоставить Комиссии по правам человека возможность требовать приостановления высылки данных лиц в случае опасности нарушения статьи 320.
В Рекомендации 1236 (1994) "О праве на убежище"21 был признан беспрецедентным рост числа лиц, ищущих убежище, в странах Европы и указано на необходимость соблюдения минимальных гарантий при рассмотрении заявлений о предоставлении убежища. В частности, лица, ищущие убежище, должны быть проинформированы о праве на юридическую помощь и на помощь переводчика. Оповещение о вынесенном решении и о причинах его принятия должно осуществляться в письменной форме. В случае отказа в предоставлении убежища следует уведомлять о возможностях обжалования. При этом лицо, ищущее убежище, не может быть выслано из страны в течение всей процедуры рассмотрения жалобы.
В Рекомендации 1334 (1997) "О беженцах, лицах, ищущих убежище, и перемещенных лицах в государствах-участниках Союза Независимых Государств"22 Ассамблея обратила внимание государств-членов Совета Европы на необходимость соблюдения основных принципов международного права в отношении данных лиц, в особенности принципов невысылки, уважения права на свободу передвижения и выбор места жительства, а также на необходимость отмены системы прописки, обеспечения фактического и юридического соблюдения запрета дискриминации.
1 Eur. Court H.R. Vilvarajah and Others v. the United Kingdom, Judgment of 30 October 1991. Series A. No. 215. Para. 34; Ahmed v. Austria, Judgment of 17 December 1996. Reports. 1996-VI. Para. 38.
2 Eur. Court H.R. Soeringv. the United Kingdom, Judgment of 7 July 1989. Series A. No. 161. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. M., 2000. Т. 1. С. 637-658.
3 Eur. Court H.R. Cruz Varas and Others v. Sweden, Judgment of 20 March 1991. Series A. No.201; Vilvarajah and Others v. the United Kingdom, Judgment of 30 October 1991. Series A. No.215.
4 Eur. Court H.R. Bahaddarv. the Netherlands, Judgment of 19 February 1998. Reports. 1998-I.
5 Eur. Court H.R. Ahmed v. Austria, Judgment of 17 December 1996. Reports. 1996-VI.
6 В соответствии с пунктом 2 данной статьи запрет высылки и принудительного возвращения беженцев в ту страну, из которой они прибыли, не распространяется на лиц, признанных представляющими угрозу для безопасности страны пребывания или осужденных за совершение особо тяжкого преступления и являющихся общественно опасными.
7 Данная правовая позиция была ранее сформулирована и в решении по делу Чахал против Соединенного Королевства от 15 ноября 1996 года. Eur. Court H.R. Chahalv. the United Kingdom, Judgment of 15 November 1996. Reports. 1996-V. Para. 80. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т.2. С. 260-295.
8 Конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение заявлений о предоставлении убежища, поданных в одном из государств-членов Европейских Сообществ. Неофициальный перевод на русский язык см.: Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. М., 1994. С. 137-146.
9 Eur. Court H.R. Application 8100/77, T.I. v. the United Kingdom, Decision of 7 March 2000. Reports. 2000-III.
10 Eur. Commission H.R. Application 8100/77, X. v. Federal Republic of Germany.
11 Eur. Court H.R. Rules of Court. As in Force at 1 November 1998. Перевод на русский язык см.: Совет Европы и Россия. 2000. №3. С.30-50.
12 Eur. Court H.R. Amuurv. France, Judgment of 25 June 1996. Reports 1996-III.
13 Вмешательство публичных властей считается допустимым, если оно предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности либо защиты прав и свобод других лиц.
14 Eur. Court H.R. Gfll v. Switzerland, Judgment of 19 February 1996. Reports. 1996-I. Данное решение критиковали правозащитные организации и адвокаты. В особом мнении судьи 3. К. Мартене и К. Руссо отметили, что Суд произвольно истолковал факты, которые не были в достаточной мере ясны, в частности то, что отец семейства искал убежище в Швейцарии и отказался от продолжения процедуры исключительно в связи с предоставлением гуманитарного статуса его жене. Вопрос о том, мог ли он вернуться в Турцию, не опасаясь преследований, не был, по сути, разрешен национальными властями, поэтому данный факт не должен был, по мнению судей, приниматься в качестве аргумента.
15 Неофициальный перевод Соглашения на русский язык см.: Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. С. 121-123.
16 Неофициальный перевод Соглашения на русский язык см.: Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. С. 124-128.
17 Государство, выдавшее проездной документ для беженца.
18 Государство, где находится беженец, обладающий проездным документом, который выдало первое государство.
19 Parliamentary Assembly. Recommendation 293 (1961) on the Right of Asylum. Text adopted by the Assembly on 26 September 1961.
20 Parliamentary Assembly. Recommendation 817 (1977) on Certain Aspects of the Right of Asylum. Text adopted by the Assembly on 7 October 1977 (10th Sitting).
21 Parliamentary Assembly. Recommendation 1236 (1994) on the Right of Asylum. Text adopted by the Assembly on 12 April 1994 (11th Sitting).
22 Parliamentary Assembly. Recommendation 1334 (1997) on Refugees, Asylum-seekers and Displaced Persons in the Commonwealth of Independent States (CIS). Text adopted by the Assembly on 24 June 1997 (19th Sitting).
|
