"Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства" (часть 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации).
1. Свобода передвижения и выбор места жительства на территории любого государства, в котором человек находится на законных основаниях, представляет собой одно из важнейших личных прав, которое прямо или косвенно гарантируется в ряде документов Совета Европы и подтверждается в решениях Европейского Суда по правам человека.
Данная свобода является одним из компонентов свободы передвижения, которая предусмотрена в статье 2 Протокола № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 16 сентября 1963 года (СЕД № 46) и включает в себя также право покидать любую страну, включая собственную (см.: Право свободно выезжать за пределы страны), и право гражданина беспрепятственно возвращаться в собственную страну (см.: Право беспрепятственно возвращаться в страну).
В соответствии с Протоколом № 4 к Конвенции каждый, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет право на свободу передвижения и свободу выбора местожительства в пределах этой территории (пункт 1 статьи 2). Существует определенная специфика в отношении трактовки понятия "территория государства" применительно к положениям данной статьи. Дипломатические представительства за рубежом, согласно стандартам Совета Европы, не рассматриваются в качестве территории государства в понимании статьи 2. К такому выводу пришла Европейская Комиссия по правам человека при рассмотрении жалобы, в которой заявитель оспаривал отказ во въезде в Данию, когда он и группа других граждан ГДР пытались получить убежище на территории посольства этой страны. Комиссия сочла, что в данном случае территория посольства не признается территорией государства, хотя последнее прямо или косвенно ответственно за действия своих дипломатических служб, и, следовательно, здесь неприменимы положения статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции, поскольку заявители не находились на территории Дании1.
Свобода передвижения и выбора места жительства на территории государства распространяется на граждан, иностранцев и лиц без гражданства. Вместе с тем данная статья не гарантирует лицу права на въезд, проживание или пребывание на территории того государства, гражданином которого оно не является. В комментариях к Конвенции отмечается, что невмешательство в иммиграционную политику органов государственной власти конкретной страны выражается в словах: каждый, кто "на законных основаниях находится на территории какого-либо государства". Исходя из того что в статье 3 данного Протокола предусмотрено обязательство государств гарантировать въезд собственных граждан и запрет их высылки, пребывание гражданина на территории собственной страны всегда носит законный характер2.
В соответствии с практикой Европейского Суда по правам человека государство имеет право устанавливать правила, определяющие критерии законности пребывания иностранцев на территории страны. В случае нарушения установленных правил возможна утрата статуса законного пребывания, что может повлечь за собой и утрату свободы передвижения. К такому выводу Европейская Комиссия пришла при рассмотрении жалобы Параманафан против Федеративной Республики Германии, согласно которой лицу, ищущему убежище, было предписано проживать в конкретном районе и не покидать его без разрешения полиции в период определения статуса, однако данное лицо дважды задерживали за пределами этого района и привлекали к административной ответственности. Комиссия согласилась с позицией немецких властей об отсутствии нарушения статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции и признала, что пребывание иностранца может считаться законным только до тех пор, пока соблюдаются условия въезда и пребывания, установленные государством3.
2. Ограничения свободы передвижения и выбора места жительства внутри страны предусматриваются в пунктах 3 и 4 статьи 2 Протокола № 4. В соответствии с толкованием Европейского Суда по правам человека на них распространяются те же стандарты, что и в отношении ограничений, закрепленных в статьях 8-11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года (СЕД № 5).
Прежде всего ограничения должны быть соразмерными, то есть они должны соответствовать преследуемой в законе цели, быть обоснованными и необходимыми в демократическом обществе. Принцип соразмерности, являющийся неотъемлемым инструментом достижения баланса между интересами общества и требованием защиты индивидуальных прав, часто применяется Европейским Судом и Комиссией по правам человека для проверки законности оспариваемых ограничений. Так, Европейская Комиссия в деле Чанчимино против Италии пришла к выводу, что предписание проживать в небольшом городке под контролем полиции, действующее в отношении лица, подозреваемого в принадлежности к мафии, соответствует пункту 3 статьи 2 Протокола № 4. Ограничения являются соразмерными с учетом той опасности, которую представляет организованная преступность для общественного порядка, и важности предотвращения преступлений4.
Допустимые ограничения не могут выходить за рамки целей, предусмотренных в пункте 3 статьи 2 Протокола № 4, то есть они могут осуществляться только в интересах государственной безопасности5 или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц. Так, Суд признал, что предписание регулярно отмечаться в полиции лицу, в отношении которого возбуждено уголовное дело, соответствует указанной в статье цели, хотя и ограничивает право на свободу передвижения6. Согласно пункту 4 статьи 2 Протокола № 4, введение ограничений в определенных районах также должно быть обосновано публичным интересом7 в демократическом обществе и осуществляться в соответствии с законом. Материалы Пояснительного доклада к Протоколу8 показывают, что данное ограничение планировалось вводить в таких ситуациях, когда невозможно абсолютно четко установить, что затронуты интересы общественного порядка. В комментариях к Конвенции подчеркивается, что большинство членов Комитета экспертов было против того, чтобы интересы "экономического благосостояния" предусматривались в качестве оснований для ограничений, однако выбранная формулировка - "публичный интерес в демократическом обществе" - является настолько широкой, что не исключает введения ограничений в интересах экономического благосостояния9.
В Протоколе № 4 определяется способ регламентации ограничений: они должны быть "предусмотрены законом" (пункт 3 статьи 2) или "введены в соответствии с законом" (пункт 4 статьи 2). Суд пришел к выводу, что оба положения, несмотря на их кажущееся различие, должны рассматриваться одинаково. Как минимум, государство должно указать на конкретный правовой акт или норму, в соответствии с которыми введены указанные ограничения. Это может быть закон, подзаконный акт, норма прецедентного или общего права. Данное положение должно быть принято и вступить в действие в установленном порядке, а предусмотренное в нем ограничение не должно быть произвольным, то есть оно должно быть "необходимым в демократическом обществе". Кроме того, норма должна быть сформулирована достаточно четко для того, чтобы любое лицо могло строить свое поведение соответствующим образом.
3. Дела, рассматриваемые в рамках данной статьи, касались преимущественно конкретных ограничений свободы передвижения и выбора места жительства. В большинстве случаев Суд не находил нарушений данной свободы. Обжалуемые ограничения касались, в частности, запрета переезжать для лиц, объявленных банкротами, освобожденных под залог до суда или подозреваемых в причастности к организованным преступным группировкам. В одном из дел законным был признан запрет лицу, активно участвующему в кампании против абортов, приближаться ближе чем на 250 м к клинике10.
В тех случаях, когда ограничения свободы передвижения чрезмерно суровы, на них могут распространяться положения статьи 5 Конвенции (право на свободу и личную неприкосновенность). Так, Суд рассматривал судебный приказ о проживании лица, подозреваемого в причастности к мафии, на небольшом малонаселенном островке именно в контексте статьи 5. Заявитель не находился в заключении в обычном смысле этого слова, его семье было разрешено проживать вместе с ним, однако он не мог покидать определенный участок острова, где проживали все подозреваемые в принадлежности к мафии, и находился под постоянным полицейским контролем. Суд отметил, что "разница между лишением и ограничением свободы определяется степенью или интенсивностью ограничения, а не его природой или типом"11. Вместе с тем необходимость иметь при себе документ, удостоверяющий личность, и предъявлять его по требованию полиции не была признана нарушением статьи 2 Протокола № 412.
В определенных случаях может встать вопрос и о нарушении права на уважение частной и семейной жизни, в первую очередь неприкосновенности жилища, в связи с ограничением свободы выбора места жительства. Две жалобы против Соединенного Королевства касались проживания на острове Гернси. В 1970 году на острове были введены ограничения на проживание в "недорогих" домах и специальные разрешения - лицензии на проживание в связи с нехваткой жилья. Эти ограничения не распространялись на тех, кто жил на острове до 1957 года, на их супругов и детей. В деле Уиггинс13заявителю было разрешено проживать в одной из секций дома, принадлежащего ему на основании права собственности, после расторжения брака с уроженкой острова при условии, что две другие секции будут сдаваться лицам, имеющим лицензии на проживание, по установленным тарифам. Европейская Комиссия по правам человека не нашла в данном деле нарушения права на неприкосновенность жилища, предусмотренного в статье 8 Конвенции, так как ограничения были вызваны необходимыми мерами, связанными с сохранением экономического благосостояния острова и защитой прав и свобод других лиц.
В другом деле престарелой паре было отказано в получении разрешения на временное проживание в доме, принадлежащем им на основании права собственности. Суд счел, что преследуемая правительством цель была законной исходя из небольших размеров острова, числа жителей и острой нехватки жилья. Соответственно, требования законодательства о получении разрешений и о предоставлении преимуществ лицам, имеющим "тесные связи с островом", при их выдаче не противоречили праву на неприкосновенность жилища. Вместе с тем решение было признано несоразмерным и нарушающим положения статьи 8. Суд признал, что последствия данного решения были слишком тяжелыми для заявителей, у которых не было другого жилья и которые в течение 18 лет сдавали свой дом по установленным администрацией расценкам14.
4. Проблематика, связанная со свободой передвижения, закрепляется в ряде других конвенций Совета Европы. Согласно Европейской конвенции об установлении общих правил обращения с гражданами одного государства-участника на территории других государств-участников от 13 декабря 1955 года (СЕД № 19)15, каждая Договаривающаяся Сторона предоставляет гражданам других государств-участников Конвенции возможность въезда для временных поездок и свободного передвижения по своей территории, за исключением тех случаев, когда это противоречит интересам обеспечения общественного порядка, государственной безопасности, здоровья населения и нравственности (статья 1). Каждая Договаривающаяся Сторона в том объеме, в каком позволяют экономические и социальные условия, содействует длительному или постоянному проживанию на своей территории граждан других Сторон (статья 2).
В соответствии с Европейской конвенцией о правовом положении трудящихся-мигрантов от 24 ноября 1977 года (СЕД № 93)16 Договаривающиеся Стороны берут на себя обязательство выдавать вид на жительство трудящимся-мигрантам, которым разрешено заниматься оплачиваемой трудовой деятельностью на территории данного государства, и членам их семей (пункт 1 и 3 статьи 9). Вид на жительство выдается на период действия разрешения на работу (пункт 2 статьи 9). Если трудящийся больше не работает в связи с временной нетрудоспособностью в результате заболевания или несчастного случая либо в связи с вынужденной безработицей, ему разрешается оставаться на территории государства не менее пяти месяцев (пункт 4 статьи 9).
1 Eur. Commission H. R. Application 17392/90, W. M. v. Denmark, Decision of 14 October 1992.
2 Van Dijk P., van Hoof G. J. H. Theory and Practice of the European Convention on Human Rights. The Hague, 1998. P. 667-668.
3 Eur. Commission H. R. Application 12068/86, Paramanathan v. Federal Republic of Germany, Decision of 1 December 1986. DR. 1986. No. 51. P. 237.
4 Eur. Commission H. R. Application 12541/86, Ciancimino v. Italy, Decision of 27 May 1991. DR. 1991. No. 70. P. 103.
5 В русском тексте Конвенции данный термин переведен как "национальная безопасность".
6 Eur. Court H. R. Poninski v. Poland, Decision of 10 February 2000.
7 В русском тексте Конвенции английский термин "the public interest" и французский термин "l'interet public" не совсем адекватно переведены как "общественные интересы".
8 Explanatory Reports on the Second to Fifth Protocols to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. Strasbourg, 1971. P. 42.
9 Van Dijk P., van Hoof G. J. H. Op. cit. P. 670.
10 Eur. Commission H. R. Application 22838/93, Van Der Dungen v. the Netherlands, Decision of 22 February 1995. DR. 1995. No. 80-A. P. 147.
11 Eur. Court H. R. Guzzardi v. Italy, Judgment of 6 November 1980. Series A. No. 39. Para. 93.
12 Eur. Commission H. R. Application 16910/90, Reyntjens v. Belgium, Decision of 9 September 1992. DR. 1992. No. 73. P. 136.
13 Eur. Commission H. R. Application 7456/76, Wiggins v. the United Kingdom, Decision of 8 February 1978. DR. 1978. No. 13. P. 40.
14 Eur. Court H. R. Gillow v. the United Kingdom, Judgment of 24 November 1986. Series A. No. 109.
15 Неофициальный перевод Конвенции на русский язык см.: Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. М., 1994. С. 242-254.
16 Неофициальный перевод Конвенции на русский язык см.: Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. С. 265-284.
|
