Райнер Арнольд,
профессор кафедры публичного права, европейского права и сравнительного правоведения
юридического факультета Университета Регенсбурга, Германия
Модели воздействия Конвенции на конституционные системы
Последнее десятилетие XX века имело огромное значение для развития права на Европейском континенте. Благодаря серьезным политическим изменениям целый ряд государств Центральной и Восточной Европы проявили намерение ориентироваться на сложившиеся в демократической Европе стандарты правовой государственности. Вступление этих государств в Совет Европы означало существенное расширение "семьи" европейских демократий, которая тем самым приобрела новый потенциал для дальнейшего конституционно-правового развития.
Демократия, правовое государство и защита основных прав и свобод - вот те три взаимосвязанных идеала конституционной государственности, реализация и развитие которых является главной целью государств-членов Совета Европы. Основным актом, конституирующим Совет Европы (наряду с его Уставом), является Конвенция о защите прав человека и основных свобод, превратившаяся благодаря обширной практике Европейской Комиссии по правам человека (действовавшей до реформы 1998 года) и особенно Европейского Суда по правам человека в своеобразную "европейскую конституцию" или, по крайней мере, в ее важнейшую составную часть. Эта Конвенция имеет огромное значение для правового развития новых членов Совета Европы - государств Центральной и Восточной Европы.
Конвенция о защите прав человека и основных свобод оказала многоплановое воздействие на молодые конституционные демократии Европы. Во-первых, следует признать существенное влияние Конвенции уже в период, предшествовавший вступлению этих стран в Совет Европы. Разработка их новых конституций происходила, как правило, с учетом положений Конвенции. Таким образом государства Центральной и Восточной Европы перенимали испытанные общеевропейские стандарты в области основных прав и свобод человека. Естественно, речь шла не о прямой рецепции, как это, например, произошло в Австрии, где Конвенции был придан статус конституционного закона, но даже ориентация на Конвенцию привела к восприятию конституционным законодательством страсбургских стандартов в области прав человека. Все это облегчило принятие данных государств в Совет Европы, а также способствовало сближению их правовых порядков. Поэтому о развитии новых демократий в направлении Конвенции можно было говорить еще до того, как они стали членами Совета Европы. Вместе с тем основное ее воздействие на правовые системы этих государств реализовалось уже после их вступления в Совет Европы и ратификации Конвенции.
Можно выделить две модели интеграции Конвенции в правовые системы стран Центральной и Восточной Европы. Первая модель - трансформационная - предполагает воспроизведение положений Конвенции во внутреннем законодательстве. В рамках второй модели - рецепционной - Конвенция непосредственно входит в систему внутреннего права. Органы управления и суды применяют Конвенцию как таковую, а не внутренний закон идентичного содержания. Закономерным последствием такого решения является необходимость определить в конституции место Конвенции в системе внутреннего права. Обычно Конвенция имеет приоритет по отношению к обычным законам, но уступает по юридической силе самой конституции. Поэтому национальные суды могут следовать нормам Конвенции даже вопреки предписаниям закона. Данная модель реализована, в частности, во Франции, где (в отличие от Германии, следующей трансформационной модели) именно положения Конвенции определяют исход многих судебных процессов. При разрешении конкретных дел судья осуществляет контроль за соответствием Конвенции положений внутреннего законодательства, в том числе и в тех странах, где (как, например, во Франции) в иных случаях последующий судебный контроль не допускается.
Ряд стран Центральной и Восточной Европы - Чехия, Словакия, Румыния, Польша - приняли вторую, рецепционную модель и признали непосредственное действие и приоритет Конвенции по отношению к национальным законам. Статья 91 Конституции Республики Польша 1997 года устанавливает приоритет международно-правовых договоров, которые требуют ратификации с предварительного согласия, выраженного в законе (в том числе и касающихся прав человека), по отношению к обычным законам (часть 2). Международные договоры, ратифицированные Республикой Польша до вступления в силу Конституции 1997 года на основании действовавших тогда конституционных предписаний и официально опубликованные, признаются договорами, ратифицированными с предварительного согласия, выраженного в законе (если из их содержания следует, что по новой Конституции они требуют такой ратификации), и имеют приоритет перед внутренним законодательством (часть 1 статьи 241). Таким образом, Конвенция, ратифицированная Польшей 19 января 1993 года, и в соответствии с новой Конституцией сохраняет свое приоритетное положение по отношению к обычным законам. Кроме того, Конституция 1997 года предусматривает возможность проверки Конституционным Трибуналом соответствия законов ратифицированным международно-правовым договорам, в том числе и Европейской конвенции (пункт 2 статьи 188).
В целом рецепционная модель создает лучшие условия для реализации положений Конвенции. Конечно же, и трансформационная модель не порождает препятствий для выполнения ее требований. Правда, в этом случае вследствие формально равного статуса Конвенции и внутренних законов ее влияние на преобразование законодательства не столь велико.
Конвенция как ориентир для конституционного правотворчества и толкования конституций
Конституциям государств Центральной и Восточной Европы присущи свойства, характерные для тех европейских конституций, которые были приняты после падения тоталитарных режимов. Все эти конституции (Федеративной Республики Германии 1949 года, Греции 1975 года, Португалии 1976 года и Испании 1978 года) объединяет особенно ясно выраженное и подчеркнутое стремление закрепить и гарантировать свободу. Это проявляется, во-первых, в объеме гарантий основных прав человека, которые распространяются на все важные сферы общественной жизни. Широкая сфера действия каждой из гарантий следует из самой конституционной формулировки либо становится таковой в результате судебного толкования. Судопроизводство играет в этом отношении существенную роль. Защита, обеспечиваемая основными правами, приобретает всеобъемлющий, беспробельный характер. Данное качество конституций можно назвать принципом материальной эффективности защиты основных прав.
Второй необходимый принцип - функциональная эффективность предоставляемой защиты. Основные права, даже сформулированные весьма всеобъемлюще, теряют значение, если они не защищены от посягательств, в особенности со стороны законодателя. В конституционном праве с целью защиты от таких посягательств выработался принцип неприкосновенности сущностного содержания основных прав, закрепленный впервые в абзаце 2 статьи 19 Основного закона Федеративной Республики Германии и превратившийся впоследствии в общепринятое положение европейского конституционализма. "Сущностному содержанию" права трудно дать абстрактную дефиницию. Поэтому функцию определения пределов допустимого вторжения законодателя в сферу основных прав стал выполнять более пригодный для практического использования принцип соразмерности. В специфической форме данный принцип воплощен и в Конвенции, допускающей ограничения гарантированных ею прав лишь постольку, поскольку это необходимо в демократическом обществе. Тем самым Конвенция выделяет фактор наличия соответствующей необходимости, который играет особенно важную роль среди трех компонентов базового принципа соразмерности. Принцип соразмерности, не без влияния Конвенции, совершил победоносное шествие по Европе, тогда как еще десять лет назад он был незнаком конституциям многих европейских государств. После того как этот принцип начали использовать в своей практике Суд Европейского Сообщества в Люксембурге и Европейский Суд по правам человека в Страсбурге, он стал общепризнанным. Сегодня принцип соразмерности играет важную роль и в конституционном устройстве государств Центральной и Восточной Европы.
Следующая составляющая гарантий свободы - развитие конституционного правосудия. В Европе утвердилась австрийская модель конституционной юстиции, которой удалось во второй половине XX века вытеснить господствовавшую ранее американскую модель. Создание специальных конституционных судов надежнее обеспечивает защиту основных прав, чем это достигается при американской модели, когда конституционный контроль осуществляется судами общей юрисдикции в ходе рассмотрения гражданских и уголовных дел. Конституционные суды, занимающиеся исключительно проверкой соответствия законов конституции, имеющей высшую юридическую силу, в значительно большей степени, чем суды общей юрисдикции, ориентированы на распространение влияния конституции на исполнительную власть и законодателей. Идея обеспечения основных прав с помощью специального конституционного суда получила большую поддержку в виде самого факта существования специального Суда по правам человека в Страсбурге, по сути, представляющего собой надгосударственный конституционный суд.
Отмеченные три составляющие современного европейского конституционного права в том виде, как они сформировались во второй половине ХХ века, сегодня присущи и странам Центральной и Восточной Европы. Начавшееся здесь после смены режимов конституционное развитие быстро достигло западного уровня, а кое в чем даже превзошло его. Важную посредническую роль в восприятии современных концепций сыграла Конвенция. Все три вышеназванных аспекта современного европейского конституционализма воплощены в Конвенции и подтверждены практикой Европейского Суда по правам человека. Конвенция и дополнительные Протоколы к ней обеспечивают всеобъемлющую защиту основных прав и свобод человека, пределы которой расширяются специальными конвенциями применительно к новым угрозам свободе, возникающим в последнее время. Суд в Страсбурге предоставляет индивиду защиту от нарушений его прав со стороны всех органов власти государств-участников Конвенции, в том числе и законодательной, чьи полномочия устанавливать пределы осуществления прав и свобод ограничены принципом соразмерности. Существование Европейского Суда по правам человека способствовало, как уже отмечалось, продвижению идеи конституционной юстиции. Хотя Суд по правам человека в Страсбурге является международным судом, ему присущи черты наднационального органа, существенно отличающие его от Международного суда в Гааге. А тот факт, что Конвенция может рассматриваться в качестве функциональной составляющей европейской конституции, позволяет определить этот Суд как конституционный1.
При разработке конституций в странах Центральной и Восточной Европы Конвенция часто служила образцом для разделов, посвященных ценностным основам государства и правам человека. Это происходило при осознании того, что в дальнейшем нормы внутреннего права должны будут согласовываться и с собственной конституцией, и с Конвенцией. Гармонизация текстов конституции и Конвенции помогала избежать противоречий. Особое значение в связи с этим имело и стремление данных государств быть принятыми в Совет Европы, предпосылкой чего являлась ориентация на Конвенцию.
Конвенция была важным, часто важнейшим ориентиром при разработке новых конституций, но не единственным. Конституции других государств также сыграли свою роль. Очевидно влияние Основного закона Федеративной Республики Германии, признающего достоинство человека высшей ценностью всего правопорядка, на статью 10 Хартии основных прав и свобод Чешской Республики и на статью 30 Конституции Республики Польша 1997 года. Кроме конституций иностранных государств большое значение имели и положения прежних конституций соответствующих стран, которые, однако, подверглись существенной трансформации и приспосабливались к более эффективному обеспечению правовых гарантий. Но важнейшим ориентиром все-таки служила Конвенция о защите прав человека и основных свобод, стандарты которой, признанные на общеевропейском и международном уровнях, были восприняты всеми государствами Центральной и Восточной Европы.
Даже в тех правовых системах, где Конвенция не обладает большей юридической силой по сравнению с обычными законами, она используется в качестве эталона правового регулирования. Независимо от положения Конвенции во внутренней иерархии источников права, толкование основных прав должно осуществляться с учетом международных стандартов. Подобные предписания можно обнаружить не только в конституциях стран Центральной и Восточной Европы, но и в некоторых западноевропейских конституциях. Наиболее четко это требование сформулировано в Конституции Испании (пункт 2 статьи 10). Но даже если подобные предписания отсутствуют, что характерно для многих конституций, существует постоянно прогрессирующая тенденция толкования основных прав национальными конституционными судами в европейском контексте. Это соответствует компаративистскому подходу, когда принято использовать решения, найденные в других правовых системах. Концепции основных прав, признанные всеми членами Совета Европы, являются источником вдохновения для национальных конституционных судов и служат для обоснования их решений. Ориентация на страсбургские стандарты выступает той магистралью, по которой идет процесс формирования общеевропейского конституционного права.
Международно-правовые обязательства, принятые государствами-участниками в соответствии с Конвенцией, также способствуют тому, что при разрешении дел, затрагивающих основные права, национальные суды ориентируются на заданные ею стандарты. Хотя конституции и Конвенция, несмотря на тесную взаимосвязь, представляют собой два различных уровня гарантий основных прав, существует вполне естественное стремление конституционных судов не принимать решений, идущих вразрез с практикой Страсбурга. Для конституционного суда любого государства будет потерей авторитета, если его решение не получит поддержки Европейского Суда по правам человека в Страсбурге. Поэтому, как правило, конституционные суды стараются не принимать решений, противоречащих Конвенции, в том числе и тогда, когда основанием для них является не Конвенция, а национальные конституции.
Конвенция и обычное законодательство
Существенно влияние Конвенции на обычное законодательство стран Центральной и Восточной Европы. Таким образом создается нормативная база для правоприменительной деятельности, соответствующей страсбургским стандартам.
Так, требования справедливого судебного разбирательства (статья 6 Конвенции) должны быть обеспечены в каждой национальной правовой системе. Соответствующие процессуальные гарантии действуют не только в уголовном, но и в гражданском, административном и дисциплинарном производствах. Конвенция устанавливает ряд важных требований к институту суда, которые должны быть реализованы в национальных законах о судебной системе и процессуальных кодексах. Суд должен быть учрежден законом, быть независимым и беспристрастным, а разбирательство в нем и провозглашение решений - публичным. Право на доступ к правосудию должно обеспечиваться эффективно, а процессуальные сроки - быть разумными.
Пункт 2 статьи 6 Конвенции гарантирует презумпцию невиновности, а пункт 3 - особые права обвиняемого в уголовном процессе. Обвиняемый должен быть незамедлительно и подробно уведомлен на понятном ему языке о характере и основаниях предъявленного ему обвинения. Кроме того, ему предоставляются достаточное время и возможности для подготовки своей защиты. Обвиняемый имеет право пользоваться услугами защитника, который обеспечивает эффективное представление его интересов. Процессуальное законодательство должно предоставлять обвиняемому право задавать вопросы свидетелям обвинения и обеспечивать приглашение и допрос свидетелей защиты на тех же условиях, что и свидетелей обвинения. Необходимо также гарантировать право пользоваться бесплатной помощью переводчика, если обвиняемый не понимает языка, на котором ведется судопроизводство, или не говорит на нем.
Дополнительную защиту предоставляет статья 7 Конвенции, закрепляющая принцип "нет наказания без закона" (пипа
poena sine lege).
Трудно переоценить важность гарантий от произвольного лишения свободы, основанных на принципе habeas corpus(статья 5 Конвенции).
Положения, воплощенные в статьях 5, 6 и 7 Конвенции, имели огромное значение в процессе обновления уголовно-процессуальных кодексов всех стран Центральной и Восточной Европы.
Нельзя не упомянуть и статью 3 Конвенции, устанавливающую запрет пыток, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания.
Положения статьи 8 Конвенции, защищающей право на уважение частной и семейной жизни, неприкосновенность жилища и корреспонденции, также находят отражение в законодательстве новых европейских демократий.
Законы о средствах массовой информации, принятые в последнее время в странах Центральной и Восточной Европы, испытали серьезное влияние статьи 10 Конвенции, гарантирующей свободу выражения мнения.
Гарантии права собственности, установленные статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции, способны сыграть свою роль в процессах реприватизации (возвращения имущества прежним владельцам), идущих в некоторых центральноевропейских странах.
Даже эти отдельные примеры наглядно демонстрируют существенное влияние положений Конвенции на реформирование внутреннего права новых европейских демократий, которым еще предстоит немало сделать для того, чтобы соответствовать либеральным стандартам Совета Европы.
1 Arnold R. European Constitutional Law: Some Reflections on a Concept that Emerged in the Second Half of the Twentieth Century // Tulane European and Civil Law Forum. 1999. Vol. 14. P. 49-64.
|
