Билл Бауринг,
профессор Университета Северного Лондона
Государства, вступившие в Совет Европы после 1989 года, в особенности Россия и Украина, были вынуждены взять на себя обязательства, требующие немалых усилий, - выполнение многочисленных обещаний, в том числе ратификация всех основных конвенций, и проведение серьезных реформ. Приглашение России в феврале 1996 года стать членом Совета Европы означало принятие ею более 20 обязательств, включая:
- подписание при вступлении Конвенции о защите прав человека и основных свобод;
- ратификацию в течение года после вступления Конвенции и Протоколов к ней - № 1, 2, 4, 7 и 11;
- признание до вступления в силу Протокола № 11 права на подачу индивидуальной жалобы в Европейскую Комиссию по правам человека и обязательной юрисдикции Европейского Суда по правам человека (статьи 25 и 46 Конвенции).
Конвенция была ратифицирована Федеральным законом от 30 марта 1998 года и вступила для России в силу 5 мая 1998 года.
Сравним данные обстоятельства с положением дел в Великобритании, которая ратифицировала Конвенцию первой - 22 февраля 1951 года. Данная страна не признавала право на подачу индивидуальной жалобы и обязательную юрисдикцию Суда до 14 января 1966 года, а права, гарантированные Конвенцией, не могли быть защищены в судебном порядке, согласно праву этой страны, до 2 октября 2000 года.
В статье рассматриваются причины такой значительной задержки - длиной в 30 лет, в течение которых Великобритания утратила статус колониальной империи и стала полноправным членом Европейского Союза. Особое внимание уделяется тому факту, что для Великобритании на карту были поставлены конституционные вопросы огромной важности. Один из наиболее яростных противников инкорпорации Конвенции в право Великобритании профессор Кит Юинг полагал, что Акт о правах человека 1998 года, явившийся "кульминацией агрессивной кампании по инкорпорации в национальное право Европейской конвенции о правах человека", представляет собой "беспрецедентный переход политической власти от исполнительной и законодательной ветвей к судейскому корпусу, а также коренную реструктуризацию нашей "политической конституции"1. Вместе с тем он все же пришел к выводу, что, "...обеспечив сохранение в руках Парламента суверенитета в области права, государство восстановило первый конституционный принцип демократического социализма и преодолело один из основных поводов для озабоченности, связанных с инкорпорацией Конвенции"2.
"Политическая конституция", о которой упоминает профессор Юинг, обусловлена отсутствием в Великобритании, практически уникальной в этом отношении среди других государств, конституции писаной. Как отмечал Энтони Лестер, "...у нас нет такого понятия, как высший закон, или закон, на соответствие которому поверяют действительность других законов... У нас конституционное право, то есть нормы, которые в зарубежных странах естественным образом составляют часть кодифицированной конституции, представляет собой не источник, а следствие прав личности, определение и обеспечение соблюдения которых осуществляют суды"3. Именно поэтому так сильно было противодействие введению перечня позитивных прав; это обусловило и столь сложное отношение Великобритании к европейским стандартам в области прав человека.
Как была согласована Конвенция
Обстоятельства, при которых Великобритания стала участником Конвенции, весьма поучительны. Как свидетельствуют факты, не вызывало возражений то, что Запад должен принять определенные заявления или декларации о своей поддержке прав человека в связи с развязанной "холодной войной", однако многие из влиятельных лиц были категорически против идеи учреждения какого-либо суда или иного механизма обеспечения прав.
Являясь одним из учредителей ООН, Великобритания сыграла важную роль в разработке Всеобщей декларации прав человека. В письме лейбористскому премьер-министру Эттли от 31 мая 1947 года заместитель министра иностранных дел Гектор Макнилл писал: "В свете исключительно позитивной репутации нашей страны в вопросе защиты прав человека мы сочли, что было бы целесообразно выдвинуть некоторые собственные предложения по проекту, и дали понять ООН, что мы намерены сделать это"4.
Хотелось бы обратить внимание на внутреннюю противоречивость этого высказывания. Для Великобритании действительно была характерна чрезвычайно эффективная судебная защита определенных личных прав, в особенности свободы выражения мнений и свободы объединений, а также личной неприкосновенности (habeas corpus). Но у нее не было какого-либо опыта, связанного с современными - то есть принятыми после французской Декларации прав человека и гражданина 1789 года - биллями о правах. Великая Хартия представляла собой сделку о разделении полномочий, заключенную между Королем и знатью, а Билль о правах 1689 года являлся соглашением аналогичного характера, только заключенным между Королем и Парламентом. Все английские комментаторы, за исключением Томаса Пейна, решительно выступали против модели неотчуждаемых прав, которая нашла отражение в Декларации 1789 года. Основоположник английского консерватизма Эдмунд Берк писал в 1790 году, что французская Декларация - это "...мина, которая сметет одним гигантским взрывом все примеры древности, все прецеденты, хартии и акты парламента..."5, а великий философ, занимавшийся проблемами права и политики, Иеремия Бентам писал в 1796 году, что "естественные права - это просто бессмыслица: естественные и неотчуждаемые права - риторическая бессмыслица, бессмыслица на ходулях"6.
Тем не менее Британский проект Международного билля о правах был опубликован Государственной канцелярией 6 июня 1947 года. Генеральная Ассамблея ООН приняла Всеобщую декларацию прав человека 48 голосами, в числе которых была и Великобритания, при 8 воздержавшихся 10 декабря 1948 года. СССР и его союзники воздержались только в связи с тем, что отсутствовали механизмы обеспечения прав, не было предусмотрено право на самоопределение, а также не были запрещены выступления фашистского характера7.
Великобритания принимала участие в создании Совета Европы с самого начала. 17 марта 1948 года Великобритания, Франция, Бельгия, Люксембург и Нидерланды заключили Брюссельский договор об экономическом, социальном и культурном сотрудничестве и коллективной самообороне8. В преамбуле к данному Договору Стороны подтвердили свою "приверженность основным правам человека, достоинству и ценности человеческой личности и другим идеалам, провозглашенным в Уставе Объединенных Наций". В мае 1948 года неправительственная организация Международный комитет движений за европейское единство провела Европейский конгресс в Гааге, на котором была принята резолюция, призывавшая разработать "Хартию прав человека, гарантирующую свободу мысли, свободу собраний и выражения мнений, а также право на политическую оппозицию" и учредить "Суд, наделенный полномочиями, необходимыми для реализации этой Хартии"9. Пять государств, подписавших Брюссельский договор, впоследствии согласовали создание Совета Европы в лице Комитета Министров и избираемой Консультативной Ассамблеи и сформировали Подготовительный комитет.
Позиция высших должностных лиц и министров Великобритании была предельно ясна. В записке от 19 февраля 1949 года советник по правовым вопросам Министерства иностранных дел г-н Беккет писал, что существует множество аргументов в пользу принятия Советом Европы Конвенции по правам человека, однако следует отвергнуть "неосуществимое на практике" предложение о создании международного суда по правам человека. Далее он отметил, что лорд-канцлер (в Великобритании - министр юстиции, который также стоит во главе судейского корпуса и является спикером верхней палаты Парламента) "пришел в ужас от идеи учреждения международного суда в связи с чем бы то ни было". Г-н Беккет сформулировал следующий вывод: "Мы придаем огромное значение хорошо разработанной Конвенции по правам человека, но решительно возражаем против чего бы то ни было, похожего на международный суд, куда могут обращаться лица, полагающие, что их права нарушены"10. Министр иностранных дел Бевин также был противником идеи создания суда.
Великобритания не была чрезмерно обеспокоена, когда 5 мая 1949 года в Лондоне был подписан Устав Совета Европы11. В тексте данного документа не содержались какие-либо упоминания о суде или ином органе судебного характера, создаваемом для реализации статьи 3, которая гласила: "Каждый член... должен признавать принцип верховенства права и принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией, должны пользоваться правами человека и основными свободами..." В проекте Меморандума Министерства иностранныхдел, составленном в июле 1949 года, вновь подтверждается: позиция Великобритании в отношении подготовки повестки дня для Консультативной Ассамблеи заключается в том, что любые предложения об учреждении суда являются "полностью неприемлемыми". В Меморандуме также отмечается, что "допустить, чтобы правительства стали объектами потенциально неопределенных обвинений со стороны частных лиц, означает призвать коммунистов, жуликов и сумасшедших подавать жалобы"12.
5 ноября 1949 года Комитет Министров поручил Генеральному Секретарю обратиться к правительству каждого из государств с просьбой назначить уполномоченное лицо в состав Комитета по подготовке проекта Конвенции13. Великобритания избрала своим представителем сэра Оскара Доусона, бывшего советника по правовым вопросам Министерства внутренних дел. В марте 1950 года, когда Комитет в принципе согласился признать преимущества создания такой комиссии, доступ в которую имели бы частные лица, Доусон сделал оговорку в отношении британской позиции14.
Именно на этой стадии политические соображения, в первую очередь солидарность в условиях "холодной войны", приобрели первостепенное значение. К 1 июня 1950 года Министерство иностранных дел начало осознавать, что "...этот специфический вопрос приобретает сейчас символический смысл как доказательство того, что Совет Европы и забота о соблюдении прав человека, провозглашенная данной организацией, являются в отличие от аналогичных деклараций коммунистических правительств не пустым притворством... Вероятность того, что мы сумеем убедить Комитет экспертов разработать, а Консультативную Ассамблею - одобрить Конвенцию, в которой не будет предусмотрено право на индивидуальную жалобу, весьма невелика"15.
Таким образом, истинное положение дел состояло в следующем. Восток - СССР и другие социалистические государства - мог не только заявлять о приоритетности социальных и экономических прав, и в первую очередь права на труд, но и предпринимать попытки доказать, что эти права действительно соблюдаются. В таких обстоятельствах Запад не мог просто провозгласить приоритет гражданских и политических прав, необходимо было продемонстрировать серьезность намерений не только на словах, но и на деле. У Великобритании существовали и иные серьезные препятствия, не последним из них являлось существование Британской империи.
Одно из основных возражений против права на индивидуальную жалобу было высказано Кимом Гриффитсом, государственным секретарем по делам колоний: "Введение системы подачи жалоб в международный орган, вероятно, породит непонимание и политическую нестабильность на территории многих колоний. Значительная часть жителей в большинстве колоний не отличается еще политической зрелостью, и для таких людей суть хорошего управления состоит в уважении единственной и неделимой власти, которую они приучены считать ответственной за их дела. Право обжалования... внесет путаницу в этот принцип... и этой неразберихой несомненно воспользуются экстремистские политики в колониях с целью подрыва власти соответствующего колониального правительства"16. Как заметил Энтони Лестер, "Георг III высказался бы примерно так же"17, то есть формулировки мало изменились со времен Войны за независимость в Америке.
Такое отношение означало, что возрастала изолированность Великобритании в Европе. Стало ясно, что только Греция была готова присоединиться к ее борьбе против права на индивидуальную жалобу. Разногласия внутри британского правительства достигли апогея на заседании Кабинета 1 августа 1950 года. В полученных министрами рекомендациях в качестве ключевого фактора выделялась возможность серьезного скандала. Кабинет был единодушен в том, что, если физические лица получат возможность перенести рассмотрение предполагаемых нарушений Конвенции из национальных судов в Европейский Суд, воздействие на судебную систему может оказаться крайне серьезным. "Недопустимо, чтобы свод общего права и статутного права, который формировался в нашей стране на протяжении многих лет, стал объектом контроля международного суда, который не связан с какой-либо определенной правовой системой"18. Кабинет принял решение добиваться того, чтобы проект Конвенции был направлен национальным правительствам на повторное рассмотрение, однако политическое давление в связи с ратификацией было слишком велико.
Тем не менее Великобритания продолжала настаивать на том, что, даже если Конвенция будет принята, не будет никакого суда, по крайней мере для Великобритании. 7 августа 1950 года Комитет Министров одобрил проект Конвенции, смягченный в результате давления Великобритании. В данном документе право на индивидуальную жалобу зависело от заявления конкретной Стороны о ее признании, а юрисдикция Европейского Суда не являлась обязательной19.
Вместе с тем 11 сентября лорд-канцлер вновь высказал мнение о том, что "признание нами Конвенции было бы катастрофой, которая разрушит все английское право..."20. 4 октября Генеральный атторней Шоукросс добавил: "Мы не должны признавать Суд или Комиссию в качестве апелляционной инстанции, следует изо всех сил возражать против права на индивидуальную жалобу, которое, как мне кажется, полностью противоречит теории ответственного правления"21. Наконец, 18 октября 1950 года состоялась встреча заинтересованных министров, на которой Шоукросс заявил следующее: "Эти Конвенции, в сущности, представляют собой заявления об общих принципах прав человека в демократическом обществе в противовес их подавлению при тоталитарных режимах. На Правительство оказывалось сильнейшее политическое давление с целью одобрения Конвенции Совета Европы, и... разумнее всего было бы подписать ее на условиях, указанных лорд-канцлером"22.
Наконец, решающую роль сыграла возможность полномасштабного политического скандала. 19 октября министр иностранных дел Эрнест Бевин выступил с заявлением: "Мы должны подписать Конвенцию о правах человека, которая в настоящее время является единственным позитивным достижением Совета Европы. Для того чтобы обеспечить принятие нами Конвенции, был достигнут определенный компромисс в рамках Комитета Министров, и изменение нашей позиции на этом этапе поставит нас в весьма щекотливое положение"23. Заседание Комитета Министров Совета Европы состоялось в Риме 3 ноября 1950 года. Под давлением Великобритании право собственности, право на образование и защита демократических институтов не вошли в согласованный текст.
Добившись этих уступок, Великобритания подписала Конвенцию 4 ноября 1950 года В тексте появилась статья 63 о колониальной оговорке. Великобритания не завила каких-либо оговорок в соответствии со статьей 64. До того как 22 февраля 1951 года Бевин подписал ратификационную грамоту, которая была получена Секретариатом Совета Европы 8 марта 1951 года, серьезных дискуссий больше не было. Великобритания, подписавшая Конвенцию 4 ноября 1950 года, стала первым государством, сдавшим на хранение ратификационную грамоту. Конвенция о защите прав человека вступила для нее в силу 23 сентября 1953 года.
Как указывает Марстон, "несмотря на готовность администрации Эттли подписаться под заявлениями о правах человека и ее стремление лидировать в формулировании данных прав, она упорно сопротивлялась их обеспечению посредством системы индивидуальной жалобы и обязательной судебной юрисдикции. Причины этого следует искать в политической ситуации того времени и в особенности в опасениях, связанных с тем, что право на индивидуальную жалобу может быть использовано в условиях "холодной войны" в качестве средства политической агитации и что это может подорвать уважение зависимых от Британии народов к традиционным имперским властям... Складывается впечатление, что по политическим причинам администрация Эттли предпочитала иметь Конвенцию в виде декларации общих принципов, а не как обязывающий международный документ (каким она и являлась на самом деле): отсутствие оговорок и законодательства об имплементации прекрасно иллюстрирует это"24.
Самостоятельная жизнь Конвенции в колониях
Как уже упоминалось, лица, находившиеся под юрисдикцией Великобритании, получили право на индивидуальную жалобу лишь в 1966 году. Вместе с тем ратификация Конвенции сразу же оказала воздействие на всю Британскую империю, которая в начале 1950-х сохранилась практически в неизменном виде, исключая Индию, получившую независимость в 1947 году, за которой последовали Цейлон и Бирма в 1948 году. 23 октября 1953 года Правительство уведомило о распространении действия Конвенции на 42 "заморские" территории в соответствии со статьей 63 Конвенции25. Общая численность населения этих территорий составляла более 97 миллионов человек.
Конечно, как отмечает Норман Дэйвис, "империя испарилась с удивительной быстротой" к 1958 году, когда "День Империи" был заменен на "День Содружества"26. Поворотным моментом явился Суэцкий кризис 1956 года. Первой африканской колонией к югу от Сахары, получившей независимость, стала Гана под руководством Кваме Нкрума в 1957 году, за ней - Британское Сомали и Нигерия в 1960 году, Танганьика и Британский Камерун в 1961 году.
Тем не менее, как указывает Энтони Лестер, Конвенция о защите прав человека и основных свобод стала долговременным наследием британской деколонизации. В мае и июне 1957 года в Лондоне прошла Нигерийская конституционная конференция27. На ней было достигнуто соглашение о том, что в Конституцию Нигерии необходимо включить основные права. Проект Конституции, одобренный в октябре 1958 года, предусматривал права человека, подлежащие судебной защите, которые были сформулированы в соответствии с моделью Европейской конвенции. Согласно подсчетам Лестера, к 1984 году положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод нашли отражение в конституциях 22 стран Содружества28. Действительно, "...при помощи вестминстерского законодательства Конвенция была трансплантирована в национальные правовые системы большего числа стран и территорий, чем те, которые непосредственно являлись ее Сторонами"29. Более того, "...представляется парадоксальным сопоставление первоначально враждебного отношения Министерства по делам колоний к Конвенции и использования им той же Конвенции в качестве модели для конституционного строительства в странах нового Содружества в дальнейшем"30.
Как Великобритания признала право на индивидуальную жалобу
В октябре 1964 года правящей партией вновь стала Лейбористская партия, которая утратила власть вскоре после ратификации Конвенции в 1951 году. В предвыборных заявлениях ничто не указывало на стремление лейбористов сделать Конвенцию более реальной, предоставив Суду право вмешиваться во внутренние дела Великобритании. И все же этот важный шаг был в конце концов совершен. Энтони Лестер сделал для инкорпорации Конвенции в британское право больше чем кто-либо. Именно он подготовил почву для признания 14 января 1966 года права на индивидуальную жалобу и обязательной юрисдикции Европейского Суда по правам человека первым правительством Гарольда Уилсона31.
Как указывает сам Э.Лестер, этот шаг, имевший огромное значение, был сделан очень незаметно - он стал "псом, который не лаял ночью". Вопросы, связанные с индивидуальной жалобой и обязательной юрисдикцией, не обсуждались не только на заседаниях Кабинета, но даже в комитетах Кабинета. До принятия решения Правительством не проводились и дебаты в Парламенте. "Такова была если не форма, то суть перехода парламентского суверенитета из Лондона в Страсбург - без всякого шума, лишь под тихий шепот"32.
Весьма любопытен вопрос: почему вновь избранное Правительство лейбористов не сделало эту проблематику заметной частью своей предвыборной платформы, как поступили "новые лейбористы" Тони Блэра в 1997 году, когда настало время инкорпорации, в связи с чем эта процедура была отложена более чем на год? В конце концов к 1964 году Европейский Суд по правам человека вынес решения только по двум индивидуальным жалобам, причем последнее - в 1962 году, то есть в течение двух лет не было принято никаких решений33.
Нерешительность и медлительность нового Правительства была обусловлена двумя основными причинами. Первая из них - обеспокоенность в связи с фундаментальным вопросом конституционного права и конституционной теории - верховенством Парламента по отношению к судам. Конкретная проблема, вставшая перед Правительством, была на самом деле очень старой. В ее основе лежало решение об уничтожении нефтеперерабатывающих заводов, принадлежавших Бирманской нефтяной компании, которое было принято за день до оккупации Рангуна японцами - 7 марта 1942 года. В 1964 году Бирманская нефтяная компания потребовала компенсацию дополнительно к 4,6 миллионам фунтов стерлингов, полученным от Короны в качестве выплаты ex gratia (без признания ответственности), и подала соответствующий иск в Шотландии. В январе - феврале 1964 года дело дошло до высшей инстанции в Великобритании - Палаты лордов, принявшей большинством голосов решение, согласно которому использование военной прерогативы в данных обстоятельствах влечет обязанность выплаты компенсации34. В результате этого решения государство было обязано выплатить гораздо больше, чем оно выделило на компенсацию убытков, понесенных в связи с военными действиями. Именно поэтому 17 декабря 1964 года недавно избранное лейбористское Правительство внесло в Парламент Билль о компенсации убытков, понесенных в результате военных действий, который должен был нейтрализовать решение Палаты лордов.
Хотя никто из юристов, выступавших по данному делу перед Палатой лордов, не ссылался на Европейскую конвенцию, советники Правительства по правовым вопросам отчетливо понимали, что Великобритания была связана определенными обязательствами. Во-первых, в соответствии со статьей 6 Конвенции она была обязана обеспечить доступ к независимым судам с целью определения гражданских прав и обязанностей. Во-вторых, согласно статье 13, она должна была гарантировать эффективные средства правовой защиты в случае нарушения Конвенции. В-третьих, в соответствии со статьей 1 Протокола № 1 к Конвенции, который был ратифицирован Правительством консерваторов в ноябре 1952 года, она была обязана обеспечить беспрепятственное пользование собственным имуществом юридическим и физическим лицам без чрезмерного и произвольного вмешательства со стороны государства. В связи с этим заместитель советника по правовым вопросам Министерства иностранных дел (впоследствии - судья Европейского Суда) Винсент Иванс пояснял во внутреннем Меморандуме от 25 февраля 1965 года, что не исключена возможность применения процедур, предусмотренных в Конвенции, если только соответствующие оговорки не будут отменены по истечении шестимесячного периода, установленного для подачи жалоб в Страсбург 35. 11 марта 1965 года Министерство иностранных дел предупредило Министерство финансов о возможных финансовых последствиях снятия двух оговорок, однако последнее не выразило особого беспокойства. Бирманская нефтяная компания и другие компании, которых затрагивал Закон о компенсации убытков, понесенных в результате военных действий, не стали подавать жалобы. Прошло целое десятилетие, прежде чем Европейский Суд истолковал статью 6 Конвенции как предоставляющую право на доступ к правосудию36, и почти восемнадцать лет, прежде чем судьи отказались от ограничительного толкования права собственности, сформулированного Комиссией 37.
Второй спорный вопрос касался сути одного из конституционных принципов - права государства определять иммиграционную политику. Политика нового лейбористского Правительства в этой сфере претерпевала глубокие изменения, обусловленные целым рядом причин. Во-первых, большинство в Парламенте было незначительным и существовала опасность проведения новых выборов; во-вторых, Правительство опасалось, что оно утратит популярность у избирателей в связи с принятием Акта о расовых взаимоотношениях 1965 года.
15 июля 1965 года советник по правовым вопросам Министерства иностранных дел Эйлин Янг направила записку заместителю советника Винсенту Ивансу, в которой обратила внимание на выдвинутое в рамках Правительства предложение, касающееся проживающих в Восточной Африке лиц азиатского происхождения, которые являлись "гражданами Великобритании и колоний", имели паспорта, подтверждавшие данный статус, и обладали правом на въезд в Великобританию без каких-либо ограничений. Лейбористское Правительство рассматривало возможность изменения их статуса либо лишения их права на свободный въезд. Это могло бы породить проблемы в случае ратификации Великобританией Протокола №4 к Конвенции. Согласно пункту 2 статьи 3 данного Протокола, никто не может быть лишен права на въезд на территорию государства, гражданином которой он является.
В августе 1965 года Правительство выпустило Белую книгу38 "Иммиграция из стран Содружества"39. Этот документ вызвал неоднозначную реакцию, поскольку в нем содержалось предложение о введении низкой квоты рабочих-иммигрантов из стран Содружества, которые могут ежегодно въезжать в Великобританию. Вместе с тем предложение лишить лиц азиатского происхождения, обладающих паспортами граждан Великобритании и колоний, права на въезд было отложено до внесения Билля об иммигрантах из стран Содружества в 1968 году.
Несмотря на эти проблемы, после обмена мнениями между министром внутренних дел и лорд-канцлером было принято решение признать право на индивидуальную жалобу и обязательную юрисдикцию Суда. Лорд-канцлер сказал: "...мне не вполне понятно, почему министр внутренних дел так возражает против обязательной юрисдикции Европейского Суда, предусмотренной в статье 46. Опыт показывает, что до Суда доходит очень мало дел..."40 Сходные аргументы выдвигались и в России в процессе обсуждения вступления в Совет Европы и ратификации Конвенции.
Другой спорной проблемой была ратификация Протокола №4, касающегося свободы передвижения по территории государства. Как неоднократно случалось при обсуждении ратификации международного соглашения, между различными ведомствами возникли серьезные разногласия41. В ноябре 1965 года Министерство иностранных дел подготовило предложения для министров, в которых рекомендовало подписать Протокол № 4, однако 20 декабря Министерство внутренних дел выступило против ратификации, частично в связи с возможным ограничением въезда для граждан азиатского происхождения из Восточной Африки42. Таким образом, Протокол не был ратифицирован. Великобритания подписала Протокол №4 16 сентября 1963 года, однако до сих пор она остается одним из пяти государств, подписавших, но не ратифицировавших его, в то время как 33 из 43 государств-членов Совета Европы данный Протокол ратифицировали.
Упорное нежелание ратифицировать Протокол № 4 было связано с принятием Парламентом Акта о предотвращении терроризма (временные положения) 1974 года через 42 часа после взрыва бомбы в пабе в Бирмингеме 21 ноября 1974 года, в результате которого погиб 21 человек43. Его действие продлевалось регулярно. В разделах 3-9 этого Акта предусматривается "система внутренней политической высылки", в соответствии с которой министру внутренних дел были предоставлены полномочия издавать "приказы о запрете на въезд", препятствующие въезду лица из Северной Ирландии в Англию, Шотландию или Уэльс и наоборот. Данные положения не предусматривали возможность обжалования. Как показывает анализ Акта, проведенный самим Правительством в 1983 году, "во многих отношениях это самое чрезвычайное из предоставленных Актом полномочий: его влияние на гражданские свободы... более значительно, чем влияние каких-либо иных полномочий... эти положения вызвали критику Великобритании на международном форуме по правам человека..."44.
Еще один парадокс состоит в том, что Великобритания все же стала причиной громкого скандала в Европейской Комиссии по правам человека. В Уганде, восточноафриканской колонии Великобритании, проживало многотысячное азиатское население - потомки тех лиц, которые были переселены Британской империей из Индии. Они состояли на государственной службе, были заняты в сфере торговли и бизнеса. Уганда получила независимость в 1962 году, однако в январе 1971 года законно избранный президент Аполо Мильтон Оботе был свергнут командующим армией Иди Амином. В следующем году Амин в рамках своей политики "африканизации" дал 90 дней всем лицам азиатского происхождения для выезда из Уганды, заявив при этом, что получил такой приказ от Бога во сне45.
Великобритания отказала этим лицам в праве на въезд. Как и опасались советники Правительства, ряд лиц азиатского происхождения направили жалобы в Страсбург. Они не могли подать жалобу на нарушение соответствующих положений Протокола № 4, однако по совету Энтони Лестера заявили, что лишение права на въезд в Великобританию представляло собой унижение и причинило им страдания, то есть являлось "бесчеловечным и унижающим человеческое достоинство обращением" и соответственно нарушением статьи 3 Конвенции. 14 декабря 1973 года Европейская Комиссия по правам человека признала, что принятие Акта об иммигрантах из стран Содружества 1968 года представляло собой нарушение статьи 3. Необходимо напомнить, что применительно к данной статье не допускаются какие-либо оговорки. Дело все же не дошло до Европейского Суда, поскольку Великобритания пошла на уступки.
Как и было предусмотрено, 28 608 лиц азиатского происхождения, проживавших в Восточной Африке, въехали в Великобританию, Правительство создало специальное Бюро по делам переселенцев из Уганды, которое должно было помочь им с обустройством. Многие из иммигрантов достигли заметных успехов в бизнесе и профессиональной деятельности. Вместе с тем в связи с их выездом рухнула экономика Уганды, а 11 апреля 1979 года режим Амина был свергнут. Долгосрочное исследование социальной мобильности лиц азиатского происхождения из Восточной Африки через десять лет после их прибытия в Великобританию выявило следующее: они приобрели более высокую квалификацию, чем выходцы из Индии или белые британцы; их профессиональная активность была непропорционально высока; их социально-экономическое положение изменялось быстрее, чем в двух других группах; их жилищные условия были лучше, чем у первой группы46. Таким образом, Конвенция все-таки вызвала скандал, которого так боялись советники британского Правительства, однако в соответствии с законом неожидаемых последствий это привело к позитивным результатам как для Великобритании, так и для самих лиц азиатского происхождения.
Долгий путь к инкорпорации
Прошло еще 32 года, прежде чем положения Конвенции получили судебную защиту в британском праве. В ноябре 1983 года Энтони Лестер выступил с лекцией под названием "Основные права: Великобритания в изоляции?"47. Главная идея лекции состояла в том, что британский Парламент должен "стать взрослым", он страдает "фантазиями всемогущества", отказываясь принять закон, который бы обеспечивал защиту предусмотренных в Конвенции прав в британских судах. По мнению Энтони Лестера, время для подобного шага уже давно наступило, если учесть, что "мы вступаем в 1984 год"48 (отсылка к антиутопии Джорджа Оруэлла о тоталитарном будущем).
В это время Великобритания уже занимала одно из первых мест по количеству дел, признанных приемлемыми Комиссией и проигранных в Суде. Читатель обратит внимание на значительное число жалоб, поданных против Великобритании, знакомясь с другими разделами данной книги. Э.Лестер приводит длинный перечень спорных и вызвавших серьезные последствия дел, по которым были вынесены решения в период с 1966 по 1982 год 49. Эти дела касались бесчеловечного обращения с подозреваемыми в терроризме в Северной Ирландии50; отсутствия достаточных гарантий неприкосновенности частной жизни в связи с прослушиванием телефонных разговоров полицией51; дискриминационных положений Иммиграционных правил в отношении гражданок Великобритании, состоящих в браке с иностранцами52; бесчеловечных условий содержания в условиях одиночного заключения и изоляции53; несправедливых ограничений переписки и посещения заключенных54; порки как судебного наказания на острове Мэн55; телесных наказаний в шотландских школах56; уголовно-правовых санкций за гомосексуальные связи в Северной Ирландии57; неэффективной судебной защиты потенциальных иммигрантов58; увольнения рабочих предприятиями, нанимающими только членов профсоюза59; национализации самолетостроительных и судостроительных компаний без адекватной компенсации60; ограничения свободы слова Палатой лордов путем расширительного толкования неуважения к суду по общему праву61. В результате рассмотрения этих дел были внесены изменения в нормативные акты, а соответствующие процедуры подверглись кардинальному пересмотру. Однако заявителям приходилось ждать вынесения решения очень долго - часто от 8 до 10 лет.
В 1979 году к власти пришли консерваторы. Кабинеты Маргарет Тэтчер и Джона Мейджора на протяжении 18 лет не высказывали намерений добиться инкорпорации Конвенции в национальное право. Более того, последние решения в серии скандальных дел, возникавших в связи с проблемами Великобритании в Северной Ирландии, - Броган против Соединенного Королевства62, Бранниган и Макбрайд против Соединенного Королевства63, Макканн и другие против Соединенного Королевства64 - заставили членов Правительства задуматься о целесообразности отсрочки применения права на индивидуальную жалобу. Каждое из этих дел касалось сути государственного суверенитета. В первом из них задержание в соответствии с чрезвычайным антитеррористическим законодательством на срок до семи дней без автоматического доставления в суд было признано нарушением пункта 3 статьи 53 Конвенции. Это вынудило Великобританию сделать скандальное заявление о своем отступлении от соблюдения обязательств в соответствии со статьей 15, которое было снято лишь недавно65. Во втором деле рассматривалось право Великобритании на подобное отступление, и Суд признал дерогацию, применив доктрину "свободы усмотрения". Третье дело было наиболее скандальным: убийство трех известных террористов в британской колонии Гибралтар было признано нарушением права на жизнь, предусмотренного в статье 2.
И все-таки инкорпорация?
Британский Акт о правах человека 1998 года был промульгирован Королевой 9 ноября 1998 года. Министр внутренних дел Джек Стро заявил: "Это наиболее значительное утверждение прав человека в Великобритании со времен Билля о правах 1689 года. Это укрепит представительное и демократическое правление. Ничто в этом Акте не отменяет те свободы, которые уже есть у народа. Более того, данный Акт дополняет свободы позитивными правами, которыми люди могут воспользоваться, если сочтут, что государство или его институты поступили с ними несправедливо. Вместе с тем мы хотим дать понять, что права всегда проистекают из обязанностей, культура прав человека - это всегда улица с двусторонним движением; права потерпевшего существуют наряду с правами обвиняемого".
Акт вступил в силу лишь 2 октября 2000 года. Почти двухлетняя задержка была вызвана в первую очередь необходимостью переподготовки судей и чиновников по всей стране в соответствии с принципами Конвенции и процедурами, предусмотренными в данном Акте.
Принятие этого эпохального нового закона прошло более гладко, чем ратификация, признание права на индивидуальную жалобу и обязательной юрисдикции Суда. 23 октября 1997 года лорд Ирвин, лорд-канцлер в лейбористском Правительстве, внес Билль о правах человека на рассмотрение Парламента - точнее, Палаты лордов, что было довольно необычно, - после обсуждения Белой книги "Права, вернувшиеся домой: Билль о правах человека" от 14 октября 1997 года66. В лекции, прочитанной 16 декабря 1997 года67, лорд Ирвин обратил особое внимание на те изменения, которые новый Акт должен внести в английскую правовую систему. В соответствии с традиционным подходом к защите индивидуальных свобод, свойственным общему праву, свобода трактуется только как негативное право. Это было изложено в делах о книге "Ловец шпионов", которые впоследствии дошли до Европейского Суда по правам человека68, следующим образом: "Отправная точка нашего внутреннего права состоит в том, что каждый гражданин имеет право делать что ему угодно, если это не запрещено общим правом либо статутом"69. Как разъяснил Ирвин, "свобода субъекта представляет собой негативные права на то, что осталось после того, как все запреты ограничили сферу правомерного поведения"70.
Новый Акт о правах человека ознаменовал собой резкий поворот к "системе, в основе которой лежат права человека", понимаемые как позитивные правомочия, выраженные в четких и определенных терминах. Английская конституционная теория всегда сопротивлялась внедрению подобных подходов. Как отмечал профессор Фелдмэн, "Акт устанавливает критерии для решения вопроса о том, является ли оправданным вмешательство государства в осуществление свободы в потенциально неограниченном числе ситуаций, касающихся (если привести лишь несколько примеров) отсутствующих родителей, опасных пород собак, конфискации нажитого преступным путем, эвтаназии, доступности медицинской помощи, вопросов экологии и планирования, встреч друидов у памятников древности"71.
Эти позитивные права должны быть защищены таким образом, чтобы не было затронуто верховенство Парламента в законодательной сфере. В соответствии с Актом "органы публичной власти" - которые определены очень широко и включают в себя частных лиц и структуры, если они осуществляют публичные функции, - не могут действовать, нарушая то или иное "право, предусмотренное в Конвенции", если только это не осуществляется в соответствии с законодательством, которое не может быть признано соответствующим охраняемым Конвенцией правам.
Следует также отметить, что Акт о правах человека 1998 года не инкорпорирует Конвенцию о защите прав человека и основных свобод в британское внутреннее право так, как Акт о Европейских Сообществах 1972 года инкорпорировал Договор ЕС. Как указывает профессор Юинг, он лишь обеспечивает приобретение определенными положениями Конвенции определенного правового статуса72. Более того, Акт не предоставляет судам полномочий, связанных с признанием недействительности актов Парламента. Органы государственной власти были особо озабочены тем, чтобы сохранить "фундаментальную позицию... Конституции - суверенитет Парламента", который провозглашается "одной из глубинных основ... системы"73. Таким образом, Великобритания все еще не имеет ни конституции в формальном смысле, ни конституционного суда.
Как указывает профессор Фелдмэн, новый Акт свидетельствует о том, что Великобритания не собирается следовать примеру США с их акцентом на либеральный индивидуализм и узкую концепцию прав. Конвенции свойствен отчетливо европейский, по сути, коммунитаристский подход. "Вся структура Конвенции и каждого из охраняемых ею прав требует равновесия между интересами сообщества и интересами индивидов, понимаемых как члены сообщества, а не изолированно от сообщества или друг от друга"74. По мнению Фелдмэна, "...подход Конвенции гораздо больше согласуется с преимущественно коллективистским культурным наследием, составляющим часть того фундамента, на котором развивалась и должна строиться конституция Великобритании..."75. Этот аспект Конвенции и ее взаимоотношений с внутренним правом пока не нашел полного понимания в России.
Акт о правах человека в действии
Права, предусмотренные в Конвенции и введенные в британское право Актом о правах человека 1998 года, применяются в настоящее время в целом ряде гражданских и уголовных дел. Согласно официальной статистике76, в октябре 1999 года в уголовных судах (судах Короны) находилось 24 104 уголовных дела, связанных с вопросами, которые регулируются в Акте о правах человека; в марте 2001 года число таких дел составило 26380. Общее число гражданских дел, связанных с Актом о правах человека, составляло 153317 в октябре 1999 года и 166524 в марте 2001 года.
Отдел по исследованию применения Акта о правах человека Лондонского университета проанализировал 167 дел, открытых после 2 октября 2000 года77. Среди них было 63 уголовных дела, 28 гражданских споров между частными лицами и 76 публичных гражданских споров, в которых затрагивались интересы органов публичной власти. Только 32 иска о нарушении Акта о правах человека были поддержаны судами: 9 - в соответствии с разделом 3 данного Акта о толковании законодательства; 2 - в соответствии с разделом 4, согласно которому суд может признать законодательный акт не соответствующим правам, предусмотренным в Конвенции; 21 - в соответствии с разделом 6, согласно которому суд может признать действия органов публичной власти не соответствующими Акту о правах человека. Согласно данным отдела, в 69 делах ссылки на нарушения Акта о правах человека не повлияли на решение, однако в 98 делах это оказало влияние на исход дела, аргументацию сторон или на процессуальные аспекты рассмотрения дела.
Одна из причин принятия Акта о правах человека 1998 года состояла в том, чтобы лица, находящиеся под юрисдикцией Великобритании, имели возможность защитить предусмотренные в Конвенции права в британских судах быстро и эффективно. При этом им не надо будет исчерпывать все средства защиты внутри страны, на что уходит, как правило, несколько лет, прежде чем обратиться в Страсбург, - процедура в европейских органах обычно занимает от 3 до 5 лет. Как показывает практика, рассмотрение многих из упомянутых дел заняло до 10 лет, что представляет слишком долгий срок для торжества справедливости. Кроме того, теперь британские судьи смогут сыграть определенную роль в развитии принципов Конвенции. Пока еще слишком рано говорить о том, сократится ли число жалоб в отношении Великобритании, поступающих в Страсбург. В 2000 году, то есть до вступления в силу Акта о правах человека, в Европейский Суд было подано 626 новых жалоб в отношении Великобритании. За тот же период поступило 1325 новых жалоб в отношении России, 735 - в отношении Турции, 1 033 - в отношении Франции и 593 - в отношении Германии78. В 2000 году были вынесены решения по 30 делам в отношении Великобритании, из них в 16 были признаны нарушения, 8 было урегулировано мирным путем, в 8 делах не было найдено нарушений. За тот же период были признаны нарушения Конвенции в 49 делах у Франции, в 23 делах у Турции. Абсолютным лидером явилась Италия: нарушения были признаны в 233 делах. Вполне вероятно, что в будущих учебниках, посвященных Конвенции, не будет так много ссылок на Великобританию, однако многие из основополагающих прецедентов навсегда останутся "британскими".
История преподала нам два урока. Первый из них состоит в том, что даже такая древняя и консервативная правовая культура, как английская, может в течение нескольких десятилетий признать необходимость радикальных изменений своих принципов и практики и провести их в жизнь. Однако второй урок заключается в том, что правовая культура таких стран, как Россия, вряд ли может быть изменена в течение нескольких лет. Для этого потребуется гораздо больше терпения, более глубокое понимание и уважение прав человека. Как мы видели, Великобритания прошла этот путь.
1 Ewing K. The Human Rights Act and Parliamentary Democracy // Modern Law Review. 1999. Vol.62. No. 1. P. 79-99.
2 Ibid. P.99.
3 Lester A. Fundamental Rights: The United Kingdom Isolated? // Public Law. 1984. P. 46.
4 PREM 8/695 (Prime Minister's Office archives) - cited in: Marston G. The United Kingdom's Part in the Preparation of the European Convention on Human Rights, 1950 // International and Comparative Law Quarterly. 1993. Vol.42. Part 4. P. 797.
5 Burke E. Reflections on the Revolution in France // Nonsense upon Stilts: Bentham, Burke and Marx on the Rights of Man / Ed. by J. Waldron. P. 104.
6 Bentham J. Anarchical Fallacies // Ibid. P. 55.
7 Bowring B. Human Rights in Russia: Discourse of Emancipation or only a Mirage? // Human Rights in Eastern Europe / Ed. by I.Pogany. Aldershot, 1995. P. 87.
8 19 U.N.T.S. 51.
9 Robertson A. H., Merrills J.G. Human Rights in Europe: A Study of the European Convention on Human Rights. 3rd ed. Manchester, 1993.
10 Foreign Office Archives - FO 371/78936 [UNE/1 093/17311/96/1949].
11 87 U.N.T.S. 103.
12 FO 371/78936 [UNE 3567/17311/96/1949].
13 Collected Edition of the Travaux Preparatoires of the European Convention on Human Rights (hereafter Trav. Prep.). Vol.I. P.4-6.
14 Trav. Prep. Vol.IV. P. 20.
15 HO 274/3 [UNO 51/3/6].
16 CAB 129/41 34611 [CP (50) 189].
17 Lester A. Fundamental Rights: The United Kingdom Isolated? P. 50.
18 CAB 128/18 [CM (50) 52nd Conclusions, minute 3].
19 Trav. Prep. Vol. V. P. 56.
20 FO 371/88755 [US 1731/88/1950].
21 LCO 2/5570 [3363/22].
22 CAB 130/64 [GEN. 337/1st Meeting].
23 CAB 129/42 [CP(50)236].
24 Marston G. Op. cit. P. 825-826.
25 Текст декларации и перечень территорий см.: European Commission of Human Rights. Documents and Decisions. 1959. Strasbourg, P.46-47.
26 Davies N. The Isles: A History. L., 1999. P. 911.
27 Отчет об этой конференции см.: Cmnd. 207, 1957.
28 В хронологическом порядке: Нигерия, Сьерра-Леоне, Ямайка, Уганда, Кения, Малави, Гамбия, Гайана, Ботсвана, Лесото, Барбадос, Маврикий, Свазиленд, Фиджи, Багамские Острова, Гренада, Сейшельские Острова, Соломоновы Острова, Доминика, Санта-Люсия, Зимбабве и Белиз.
29 Lester A. Fundamental Rights: The United Kingdom Isolated? P. 56.
30 Ibid. P. 57.
31 Lord Lester. UK Acceptance of the Strasbourg Jurisdiction: What Really Went on in Whitehall in 1965 // Public Law. 1998. Summer. P. 237-253.
32 Lester A. Fundamental Rights: The United Kingdom Isolated? P. 61; Lord Lester. UK Acceptance of the Strasbourg Jurisdiction: What Really Went on in Whitehall in 1965. P. 238.
33 Eur. Court H.R. Lawless v. Ireland, Judgment of 1 July 1961. Series A. No.3; De Becker v. Belgium, Judgment of 27 March 1962. Series A. No.4.
34 Burmah Oil v. Lord Advocate [1967] A. C. 75, HL.
35 Lord Lester. UK Acceptance of the Strasbourg Jurisdiction: What Really Went on in Whitehall in 1965. P. 243.
36 Eur. Court H.R. Golder v. the United Kingdom, Judgment of 21 February 1975. Series A. No. 18. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т. 1. С. 39-80.
37 Eur. Court H.R. Sporrong and Lonnroth v. Sweden. Judgment of 23 September 1982. Series A. No. 52. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. С. 395-416.
38 Документ, в котором излагается официальная политика Правительства в определенной сфере. (Прим. ред.).
39 Cmnd.2739.
40 Lord Lester. UK Acceptance of the Strasbourg Jurisdiction: What Really Went on in Whitehall in 1965. P. 249.
41 Не менее серьезные разногласия имели место и в связи с Первым факультативным протоколом к Международному пакту о гражданских и политических правах, который до сих пор не ратифицирован Великобританией. Этот документ СССР ратифицировал в октябре 1991 года.
42 Lord Lester. UK Acceptance of the Strasbourg Jurisdiction: What Really Went on in Whitehall in 1965. P. 251.
43 Hall P. The Prevention of Terrorism Acts // Justice under Fire: The Abuse of Civil Liberties in Northern Ireland /Ed. by A. Jennings. L., 1990. P. 144-190.
44 Review of the Operation of the Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act (Cmnd. 8803, 1983). Para. 175.
45 Wakabi W. Idi Amin Just Won't Go Away // The Black World Today. 30 April 1999. www.blackworldtoday.com/views/feat/feat1 142.asp.
46 Robinson V. Marching into Middle Classes? The Long Term Resettlement of East African Asians in the UK // Journal of Refugee Studies. 1994. Vol.6. No.3. P.230-247.
47 Отредактированная версия этой лекции опубликована: Lester A. Fundamental Rights: The United Kingdom Isolated? P. 46-72.
48 Ibid. P.71, 72.
49 Ibid. P. 65.
50 Eur. Court H.R. Ireland v. the United Kingdom, Judgment of 18 January 1978. Series A. No. 25.
51 Eur. Court H.R. Malone v. the United Kingdom, Judgment of 2 August 1984. Series A. No.82.
52 Eur. Court H.R. Abdulaziz, Cabales and Balkandali v. the United Kingdom, Judgment of 28 May 1985. Series A. No.94.
53 Eur. Court H.R. X v. the United Kingdom, Judgment of 5 November 1981. Series A. No.46.
54 Eur. Court H.R. Silver and Others v. the United Kingdom, Judgment of 25 March 1983. Series A. No. 61.
55 Eur. Court H.R. Tyrer v. the United Kingdom, Judgment of 25 April 1978. Series A. No.26.
56 Eur. Court H.R. Campbell and Cosans v. the United Kingdom, Judgment of 25 February 1982. Series A. No.48.
57 Eur. Court H.R. Dudgeon v. the United Kingdom, Judgment of 22 October 1981. Series A. No. 45. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. С. 360-384.
58 Речь идет о лицах азиатского происхождения из Восточной Африки.
59 Eur. Court H.R. Young, James and Webster v. the United Kingdom, Judgment of 13 August 1981. Series A. No.44.
60 Eur. Court H.R. Lithgow and Others v. the United Kingdom, Judgment of 8 July 1986. Series A. No. 102.
61 Eur. Court H.R. The Sunday Times v. the United Kingdom, Judgment of 26 April 1979. Series A. No. 30. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. С. 198-230.
62 Eur. Court H.R. Brogan and Others v. the United Kingdom, Judgment of 29 November 1988, Series A. No. 145-B. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. С. 610-636.
63 Eur. Court H.R. Brannigan and McBride v. the United Kingdom, Judgment of 26 May 1993. Series A. No. 258-B. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. С. 796-819.
64 Eur. Court H.R. McCann and Others v. the United Kingdom, Judgment of 27 September 1995. Series A. No. 324. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т. 2. С. 123-149.
65 В комментариях к Конвенции отмечается, что это отступление было "сомнительным" и свидетельствовало "как минимум о недобросовестности" Великобритании. См.: Van Dijk P., van Hoof G. J. Theory and Practice of the European Convention on Human Rights. The Hague, 1998. P. 745.
66 Rights Brought Home: The Human Rights Bill. Cmnd. 3872, 1997.
67 Lord Irvine of Lairg. The Development of Human Rights in Britain under an Incorporated Convention on Human Rights // Public Law. 1998. Summer. P.221-236.
68 См.: Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Европейское право в области прав человека. Практика и комментарии. М., 1997. С. 191 - 196.
69 Lord Donaldson M.R. In.: Attorney General v. Guardian Newspapers (no.2). [1990]. 1 A. C. 109.
70 Lord Irvine of Lairg. Op. cit. P.224.
71 Feldman D. The Human Rights Act 1998 and Constitutional Principles // Legal Studies. 1999. Vol. 19. No. 2. P. 167. См. также: Wadham J., Mountfield H. Blackstone's Guide to the Human Rights Act 1998. L., 1999. Chapter 9.
72 Ewing K. Op. cit. P. 84.
73 Выступление министра иностранных дел в Палате общин. HC Deb. Vol.317. Col. 1300.
74 Feldman D. Op. cit. P. 177.
75 Ibid. P. 178.
76 http://www.homeoffice.gov.uk/hract/statistics.htm.
77 http://www.homeoffice.gov.uk/hract/statistics.htm.
78 http://www.echr.coe.int/BilingualDocuments/infodoc.stats(2001).bil.htm.
|
