Сергей Кузнецов,
Советник по правовым вопросам
Европейской комиссии за демократию через право ("Венецианская комиссия")*
В феврале 1996 года Российская Федерация вступила в Совет Европы. Этому событию предшествовали несколько лет активного сотрудничества между Россией и Советом Европы как на общеполитическом уровне1, так и в целом ряде специальных областей на уровне экспертов. Примечательно, что некоторые из конвенций Совета Европы Россия подписала еще до официального вступления в эту международную организацию2.
Стремление России стать полноправным членом Совета Европы не случайно. Эта международная организация была создана в 1949 году десятью западноевропейскими государствами в целях формирования единого европейского сообщества, основывающегося на свободе, демократии, признании прав человека и верховенства права. В настоящее время в ней состоит подавляющее большинство европейских стран (44). Три европейские страны - Босния и Герцеговина, Монако, "Сербия и Черногория" - пока имеют статус "специального приглашенного" и готовятся к вступлению в Совет Европы.
Деятельность Совета Европы вызывает огромный интерес и у неевропейских государств. Канада, Мексика, США и Япония имеют в нем статус наблюдателей и участвуют в работе целого ряда органов межправительственного сотрудничества. Более того, отдельные государства за пределами Европейского континента, помимо указанных, подписали и ратифицировали некоторые открытые конвенции, не имеющие аналогов в мире. Богатый опыт Совета Европы в области обеспечения прав человека повлиял на развитие других региональных механизмов защиты основных прав и свобод личности. Например, Конвенция о защите прав человека и основных свобод и практика ее реализации служили примером при разработке Американской конвенции по правам человека и Африканской хартии прав человека и народов.
Первым документом Совета Европы был его Устав, принятый 5 мая 1949 года. Статья 1 Устава закрепила цели организации - достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу (пункт (a)). Эта цель должна достигаться усилиями органов Совета Европы посредством рассмотрения вопросов, представляющих общий интерес, заключения соглашений и проведения совместных действий в экономической, социальной, культурной, научной, правовой и административной областях, а также через поддержание и дальнейшее осуществление прав человека и основных свобод (пункт (b) статьи 1). В соответствии со статьей 3 Устава каждый член Совета Европы должен признавать принцип верховенства права и принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией, должны пользоваться правами человека и основными свободами, и искренне и активно сотрудничать во имя достижения цели Совета.
Устав определил систему основных органов организации. Таковыми являются Комитет Министров (Глава 4 Устава) и Парламентская Ассамблея3 (Глава 5 Устава). По мере развития организации возник целый ряд дополнительных органов, призванных обеспечивать выполнение задач, определенных ее Уставом. Некоторые из них были созданы для сотрудничества в конкретных областях, например Конгресс местных и региональных властей Европы, другие призваны контролировать исключительно выполнение обязательств в рамках отдельных конвенций, подписанных и ратифицированных государствами-членами Совета Европы, например: Европейский Суд по правам человека - в отношении Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Европейский Комитет по социальным правам - в отношении Европейской социальной хартии, Европейский комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания - в отношении Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания. Для обеспечения межправительственного сотрудничества по конкретным вопросам под эгидой Комитета Министров Совета Европы действуют многочисленные комитеты экспертов из представителей государств-членов. При этом некоторые их них призваны развивать межправительственное сотрудничество в областях, регулируемых сразу несколькими конвенциями.
Право Совета Европы образуют положения не только конвенций и хартий, заключенных в его рамках4. Установление и поддержание общих стандартов в заявленных областях сотрудничества обеспечивается и различными документами, принимаемыми в рамках Парламентской Ассамблеи и Комитета Министров. Важным элементом в этом процессе выступают также решения и рекомендации комитетов экспертов.
Уставные органы Совета Европы и их акты
Согласно статье 10 Устава Совета Европы, его органами являются Комитет Министров и Парламентская Ассамблея. В соответствии с Уставной резолюцией Комитета Министров (94) 35 с 1994 года функционирует третий орган Совета Европы - Конгресс местных и региональных властей Европы. Работу этих органов обеспечивает Секретариат, возглавляемый Генеральным секретарем Совета Европы.
Комитет Министров является органом, действующим от имени Совета Европы (статья 13 Устава). Комитет Министров состоит из министров иностранных дел 44 государств-членов Совета Европы, которые собираются на очередные сессии два раза в год. Уполномоченные министров собираются несколько раз в месяц. Они действуют по инструкции министров6. Комитет Министров устанавливает программу деятельности Совета Европы, утверждает бюджет организации, а также принимает решения о том, какие действия должны быть предприняты в связи с предложениями и рекомендациями Парламентской Ассамблеи, Конгресса местных и региональных властей Европы, Комиссара по правам человека7 и конференций отраслевых министров, регулярно проводимых Советом Европы.
Решения Комитета Министров принимаются в форме рекомендаций (пункт (b) статьи 15 Устава Совета Европы), которые передаются правительствам государств-членов. Рекомендации принимаются единогласно (пункт (а) (i) статьи 20 Устава) при наличии установленного кворума8. Комитет Министров принимает рекомендации по собственной инициативе, после соответствующих обращений других органов Совета Европы, а также после обращения правительств государств-членов. Они выражают "коллективную позицию правительств государств - членов Совета Европы по какому-либо вопросу"9. Рекомендации играют важную роль в координации сотрудничества, но не налагают на государства обязательств такой юридической силы, как положения конвенций.
Комитет Министров может просить правительства проинформировать его о ходе выполнения рекомендаций (пункт (b) статьи 15 Устава), хотя на практике с 1987 года функция наблюдения за исполнением рекомендаций была делегирована комитетам экспертов в соответствующих областях. Это можно объяснить тем, что количество рекомендаций и конвенций неуклонно растет и в большинстве случаев необходимо, чтобы некоторые вопросы были предварительно проработаны на уровне экспертов.
Рекомендации могут послужить основой для разработки конвенций. В этом случае после обсуждения доклада уполномоченного комитета экспертов и проекта текста конвенции Комитет Министров принимает текст большинством в две трети голосов10 и объявляет, что конвенция открыта для подписания.
Резолюции Комитета Министров - это чаще всего решения по текущим вопросам деятельности Совета Европы, например о создании новых комитетов экспертов, расширении полномочий того или иного органа и т. д. Кроме того, Комитет Министров принимает резолюции относительно исполнения государствами решений Европейского Суда по правам человека (пункт 2 статьи 46 Конвенции о защите прав человека и основных свобод), а также обязательств в соответствии со статьей 75 Европейского кодекса социального обеспечения от 16 апреля 1964 года, статьей 81 пересмотренного Европейского кодекса социального обеспечения от 6 ноября 1990 года и статьей 29 Европейской социальной хартии от 18 октября 1961 года, статьей С пересмотренной Европейской социальной хартии от 3 мая 1996 года.
Комитет Министров может принимать обращения по различным актуальным проблемам европейской и мировой политики, посредством которых Комитет Министров доводит до сведения общественности свою позицию по тому или иному вопросу.
Большая часть решений Комитета Министров, в том числе по вопросам бюджета, принимается большинством в две трети голосов (статья 20 Устава), однако для принятия решений по вопросам процедурного характера достаточно простого большинства голосов. Каждая страна имеет один голос.
Рекомендации и конвенции разрабатываются комитетами экспертов, уполномоченными Комитетом Министров. Эксперты назначаются правительствами государств-членов Совета Европы. Существует целый ряд комитетов, призванных вырабатывать общеевропейские стандарты в таких областях, как правовое сотрудничество, свобода средств массовой информации, образование, культура и т. д. Одновременно некоторые из комитетов осуществляют функцию наблюдательных органов, призванных обеспечивать единообразное применение конвенций.
Особой формой сотрудничества государств являются частичные соглашения (partial agreements). Они используются в том случае, если несколько стран хотят сотрудничать в какой-либо определенной области, которая пока не представляет интерес для всех 44 государств - членов Совета Европы. В качестве примера органов, созданных на основе таких соглашений, можно привести Европейскую комиссию за демократию через право ("Венецианская комиссия"), Фонд социального развития, "Группу Помпиду"11 и ряд других. Данные структуры имеют свои организационные особенности. Так, большинство из них обладают определенной финансовой независимостью (собственным бюджетом) и могут устанавливать, после одобрения Комитетом Министров, дополнительные условия для участия новых стран в их работе12. Однако несмотря на достаточно большую автономию, они действуют в рамках Устава Совета Европы и их внутренняя организация определяется Комитетом Министров.
Комитеты экспертов и органы, созданные в рамках частичных соглашений, подотчетны Комитету Министров, который принимает решения о порядке их формирования, финансирования и об основных направлениях их деятельности. Каждый из них ежегодно представляет Комитету Министров доклад о своей работе.
Примечательно, что, не обладая полномочиями принимать документы, имеющие правовые последствия для стран-участниц, комитеты экспертов и органы, действующие на основе частичных соглашений, могут оказывать влияние на развитие национального законодательства. Представители министерств и ведомств, встречающиеся в рамках таких структур, информируют компетентные органы своей страны о результатах многосторонних консультаций, а также о рекомендациях, выработанных в ходе рабочих заседаний. Это может способствовать изменению национальной практики и законодательства на основе позитивного опыта других стран или общепринятой практики.
В рамках отдельных конвенций Комитет Министров Совета Европы действует как орган, органично входящий в механизм контроля за соблюдением обязательств государств-участников.
Так, в соответствии со статьей 46 Конвенции о защите прав человека и основных свобод Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательные решения Суда по делам, в которых они являются сторонами (пункт 1). Из этого положения прямо вытекает обязательный характер решений Европейского Суда. Пункт 2 статьи 46 предусматри-вает, что окончательное решение Суда направляется Комитету Министров, который осуществляет надзор за его исполнением.
Сегодня общепризнано, что констатация Европейским Судом нарушения Конвенции налагает на государство-ответчик два основных обязательства: во-первых, положить конец нарушению в отношении заявителя и "устранить его последствия с целью восстановления, насколько это возможно, ситуации, существовавшей до нарушения"13 (так называемые меры индивидуального характера), а во-вторых, принять "действенные меры для предотвращения новых нарушений Конвенции, подобных нарушениям, выявленным решениями Суда"14 (так называемые меры общего характера). Комитет Министров следит за выполнением данных обязательств.
В соответствии с существующей процедурой (пункт 3 правила 77 Регламента Европейского Суда по правам человека15) решение Суда в день его вынесения направляется с сопроводительным письмом Секретариата Суда в Комитет Министров. Как только решение Суда, констатирующее нарушение Конвенции, становится окончательным (статья 44 Конвенции), оно ставится на повестку дня ближайшего заседания Комитета Министров, посвященного вопросам исполнения решений Суда (правило 2 Регламента Комитета Министров по применению статьи 46, пункт 2 Конвенции16).
Решение Суда рассматривается Комитетом Министров периодически, с интервалами, как правило, не превышающими шесть месяцев (это зависит от характера и срочности мер, связанных с исполнением конкретного судебного решения, - правило 4 Регламента), до тех пор, пока Комитет не сочтет решение исполненным и, соответственно, не завершит его рассмотрение принятием окончательной резолюции (правило 8 Регламента). До завершения рассмотрения дела Комитет Министров на различных этапах контроля может принимать так называемые предварительные резолюции (Interim Resolutions), в которых он выражает свою позицию по различным вопросам, связанным с исполнением решений Суда (правило 7 Регламента).
Если государство-ответчик не выполняет резолюции Комитета Министров, то последнему приходится прибегать к мерам политического или дипломатического давления, с тем чтобы обеспечить исполнение решения Европейского Суда. На практике случаи невыполнения решений Суда и резолюций Комитета Министров достаточно редки. Следует подчеркнуть, что Комитет Министров действует здесь как орган Конвенции, наделенный функциями преимущественно юридического характера. Это обстоятельство препятствует политизации обсуждаемых проблем и способствует принятию быстрых и эффективных решений.
До вступления в силу Протокола № 11 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1 ноября 1998 года) Комитет Министров выполнял и квазисудебные функции. Если вопрос не передавался в Европейский Суд, решение по докладу Комиссии по правам человека, подготовленному по результатам рассмотрения жалобы, принималось Комитетом Министров (статьи 31, 32, 48 Конвенции в прежней редакции). В Заявлении по итогам встречи глав государств - членов Совета Европы в Вене 9 октября 1993 года было выражено стремление усовершенствовать конвенционный механизм, с тем чтобы, среди прочего, сократить сроки разбирательства дел и повысить эффективность защиты прав личности. Для выполнения этих задач был реформирован Европейский Суд по правам человека. Сегодня все судебные функции окончательно перешли к Суду и роль Комитета Министров сводится лишь к контролю за выполнением государствами его решений.
Парламентская Ассамблея (ПАСЕ) является совещательным органом Совета Европы. Она состоит из представителей, направляемых национальными законодательными органами государств-членов. Количество представителей от каждой страны определяется исходя из численности ее населения. Самая маленькая делегация состоит из двух человек. Наибольшее число представителей от одной страны - 18. Каждый депутат имеет один голос. Существует институт заместителей депутатов. Они замещают отсутствующих на сессии депутатов. На сегодняшний день в состав Парламентской Ассамблеи входят 301 парламентарий и 301 заместитель. В рамках Ассамблеи действуют комитеты (например, Комитет по политическим вопросам, Комитет по правовым вопросам и т. д.). ПАСЕ собирается на пленарные заседания четыре раза в год.
Парламентская Ассамблея может принимать рекомендации, резолюции, заключения и постановления.
Рекомендации ПАСЕ содержат предложения Комитету Министров по вопросам политики Совета Европы в какой-либо области, а также по конкретным проблемам, возникающим в государствах-членах. В случае невыполнения рекомендаций, адресованных национальным властям государств-членов Совета Европы, Ассамблея может обратиться в Комитет Мини-стров с предложением о принятии санкций в отношении государства-нарушителя.
Резолюции - это решения Ассамблеи по вопросам, находящимся в ее исключительной компетенции. Кроме того, в резолюциях может выражаться позиция ПАСЕ по какому-либо вопросу.
Заключения чаще всего готовятся по запросу Комитета Министров Совета Европы. Они могут касаться приема в Совет Европы новых государств, одобрения проектов конвенций, бюджета, применения норм Европейской социальной хартии, а также деятельности Конгресса местных и региональных властей Европы.
Постановления - это в большинстве случаев инструкции для Комитетов ПАСЕ относительно порядка их деятельности.
Кроме того, депутаты Парламентской Ассамблеи могут вносить письменные заявления, где излагается их позиция по тому или иному вопросу. Такой документ должен быть подписан как минимум тремя депутатами или заместителями из различных стран, а его объем не превышать 200 печатных знаков. Если Председатель, ведущий заседание, считает, что заявление подано в соответствии с установленной процедурой, оно распространяется среди парламентариев. Если в течение шести месяцев под текстом заявления подписываются другие члены Ассамблеи, оно снова распространяется во время сессии. Такое заявление само по себе не является официальным документом, но может повлечь за собой вынесение вопроса на обсуждение во время пленарной сессии ПАСЕ и после обсуждения вопроса в комитетах привести к принятию соответствующей рекомендации.
Для того чтобы обеспечить эффективное выполнение возложенных на Ассамблею функций, в частности по подготовке предложений и рекомендаций Комитету Министров, комитеты ПАСЕ могут обращаться с запросами к комитетам экспертов или иным органам, действующим в рамках Совета Европы, и просить дать заключение по тому или иному вопросу или подготовить доклад. Так, например, для подготовки рекомендации Комитету Министров о принятии нового государства в состав Совета Европы Парламентская Ассамблея обращалась к независимым экспертам в области прав человека для подготовки доклада о соответствии национального законодательства стандартам Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В необходимых случаях ПАСЕ указывала на проблемные области во внутреннем праве и предлагала государству в установленный срок привести национальное законодательство в соответствие с общеевропейскими стандартами. Для осуществления контроля за выполнением государствами принятых на себя обязательств Ассамблея создала специальный Комитет, осуществляющий мониторинг17.
Парламентская Ассамблея - это политический орган, не обладающий возможностью юридического воздействия на страны в целях обеспечения выполнения ее рекомендаций. ПАСЕ может оказывать лишь политическое давление, доводя свою позицию до широкой общественности через средства массовой информации. Ассамблея может также обратиться к Комитету Министров Совета Европы, для того чтобы он принял необходимые меры, обеспечивающие выполнение ее рекомендаций.
Мерой воздействия, которую ПАСЕ может применять на основе собственных полномочий, закрепленных в ее Правилах процедуры18, является лишение делегации страны-нарушителя права голоса в Ассамблее на определенный срок. По истечении установленного срока ПАСЕ вновь рассматривает проблему и принимает решение либо о восстановлении полномочий делегации в полном объеме, либо о продлении срока санкций.
Если Парламентская Ассамблея полагает, что страна-нарушитель не предприняла никаких мер по исправлению положения и после санкций в отношении национальной парламентской делегации, она может обратиться в Комитет Министров. На сегодняшний день самой жесткой мерой, которую ПАСЕ может порекомендовать Комитету Министров в отношении страны-нарушителя, является ее исключение из Совета Европы.
Окончательные решения, затрагивающие деятельность Совета Европы, принимаются Комитетом Министров (статья 22 Устава).
Несмотря на то что Парламентская Ассамблея не принимает решений, налагающих правовые обязательства непосредственно на государства-члены Совета Европы, она существенно влияет на процесс принятия таких решений в рамках Комитета Министров. Некоторые аспекты взаимоотношений этих двух органов напоминают систему отношений законодательной и исполнительной ветвей власти в демократических странах, в частности систему парламентского контроля. Если Ассамблея считает, что необходимы срочные меры для решения какой-либо проблемы, Комитет Министров должен обсудить этот вопрос. Ни одна рекомендация ПАСЕ не может быть просто отклонена или "забыта" Комитетом Министров. Если Комитет Министров не согласен с какими-либо положениями рекомендации, принятой ПАСЕ, он должен отправить ее Председателю Ассамблеи для повторного рассмотрения, приложив свои комментарии (статья 15 Регламента Комитета Министров).
Говоря о полномочиях Парламентской Ассамблеи, следует упомянуть о ее праве избирать высших должностных лиц Совета Европы, Комиссара по правам человека, а также судей Европейского Суда по правам человека. Она избирает тайным голосованием сроком на пять лет Генерального секретаря Совета Европы, его заместителя и Генерального сек-ретаря ПАСЕ. При избрании судей Европейского Суда по правам человека Комитет по правовым вопросам и правам человека проводит предварительное собеседование с кандидатами, предложенными властями заинтересованной страны, а затем список кандидатов выносится на голосование на пленарной сессии. Судьи избираются тайным голосованием19.
Конгресс местных и региональных властей Европы, как и ПАСЕ, насчитывает 301 представителя. Он состоит из двух палат, одна из которых представляет местные власти, другая - регионы Европы. Целью Конгресса является укрепление демократических институтов на местном уровне, в частности улучшение функционирования местного и регионального управ-ления. Он собирается на пленарные сессии один раз в год. Постоянный комитет, состоящий из представителей всех делегаций, обеспечивает работу Конгресса между сессиями(статья 8 Хартии Конгресса местных и региональных властей Европы20).
Одна из важнейших задач Конгресса - разработка рекомендаций и предложений для Парламентской Ассамблеи и Комитета Министров по всем вопросам сотрудничества на уровне местных и региональных властей.
Согласно статье 11 Хартии Конгресса местных и региональных властей Европы, он может передавать на рассмотрение ПАСЕ и Комитета Министров рекомендации и заключения, принятые на пленарной сессии или Постоянным комитетом. ПАСЕ и Комитет Министров принимают решения по затрагиваемым в них вопросам и доводят их до сведения Конгресса. Конгресс местных и региональных властей Европы может также принимать резолюции, обращенные к местным и региональным властям.
Механизмы принятия решений в рамках этого органа напоминают используемые в Парламентской Ассамблее.
Конвенции Совета Европы и их влияние на внутреннее право государств-участников
Как уже упоминалось, в рамках Совета Европы принято около 200 конвенций. Как и любые международные договоры, они налагают на ратифицировавшие их государства определенные обязательства в различных областях. В соответствии с целями Совета Европы (статья 1 Устава) конвенции служат делу гармонизации национальных систем права, что во многом достигается за счет непосредственного применения их положений в государствах-участниках.
После того как Комитет Министров одобряет текст конвенции, Генеральный секретарь Совета Европы передает его всем государствам-членам. За редким исключением государства самостоятельно решают, какие конвенции они обязуются выполнять и в какие сроки они их ратифицируют. Каждая конвенция устанавливает минимальное число ратификаций, необходимое для ее вступления в силу. Своеобразная практика сложилась в отношении Конвенции о защите прав человека и осноных свобод. Любая страна, вступающая в Совет Европы, обязана подписать и в кратчайшие сроки ратифицировать эту Конвенцию. В последнее время при вступлении в Совет Европы новых государств Парламентская Ассамблея предлагает странам список конвенций, которые они должны подписать для вступления в организацию. Выбор документов, обязательных для подписания, обусловливается теми проблемами, которые актуальны для страны.
Совет Европы - региональная организация, ее полноправными членами могут быть только европейские страны, для которых и разрабатывается основная масса конвенций. Тем не менее в последнее время все чаще появляются так называемые открытые конвенции. Если Комитет Министров решает, что какой-либо документ является "открытым", то любое государство, изъявившее такое желание, может стать его участником. Такими документами являются, например, Конвенция о сохранении дикой флоры и фауны и естественных сред обитания от 19 сентября 1979 года21, Конвенция против применения допинга от 16 ноября 1989 года, Конвенция о защите прав человека и человеческого достоинства в связи с применением биологии и медицины: Конвенция о правах человека и биомедицине от 4 апреля 1997 года и ряд других.
Все конвенции Совета Европы условно можно разделить на две категории. К первой относятся классические конвенции, которые не устанавливают систему независимых органов, призванных контролировать их выполнение. После ратификации применение конвенций и толкование содержащихся в них норм целиком и полностью отдается на усмотрение властей государств-участников. Специальные органы, созданные в рамках Совета Европы, на которые иногда возлагается функция надзора за исполнением таких конвенций, состоят из представителей правительств государств-участников и не располагают полномочиями для того, чтобы принимать меры правового характера в отношении государства-нарушителя. Так, например, Европейский комитет по проблемам преступности Совета Европы лишь информируется государствами о выполнении положений Европейской конвенции о пресечении терроризма от 27 января 1977 года (статья 9 Конвенции) или Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 года (статья 42 Конвенции). Аналогичные функции у Европейского комитета экспертов в рамках Европейской культурной конвенции от 19 декабря 1954 года.
Можно предположить, что в случае, если нарушение какой-либо конвенции носит систематический характер, последней контрольной инстанцией будет Комитет Министров, который рассмотрит вопрос о нарушении и примет меры политического характера в соответствии со статьей 15 Устава Совета Европы.
Вторая группа - это конвенции, механизм реализации которых предполагает особые процедуры контроля и создание специальных органов, обладающих полномочиями принимать решения о соблюдении или несоблюдении государствами-участниками своих обязательств. Подписывая подобный договор, государство соглашается на более или менее существенное ограничение своего суверенитета в определенной области. Это ограничение особенно значительно, если, как это имеет место применительно к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, государства признают юри-дическую обязательность решений контрольных органов, учрежденных конвенцией. Такие конвенции особенно интересны, и именно они, будучи беспрецедентными по своей эффективности, делают конвенционное право Совета Европы уникальным.
Особенности конвенционного права Совета Европы мы рассмотрим на примере трех конвенций, в рамках которых были созданы специфические механизмы контроля за их соблюдением, - Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 года и Европейской социальной хартии. Нормы, содержащиеся в Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Европейской социальной хартии, вместе с практикой их контрольных органов стали главной правовой базой для достижения целей, провозглашенных в Уставе Совета Европы. Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания показывает, как может быть расширена защита конкретного права, закрепленного лишь в одной статье Конвенции о защите прав человека.
Конвенция о защите прав человека и основных свобод была открыта для подписания Комитетом Министров Совета Европы 4 ноября 1950 года. За время ее существования она пополнилась двенадцатью Протоколами, которые расширили список гарантируемых прав и усовершенствовали ее контрольный механизм.
Данная Конвенция коренным образом изменила представления о допустимых пределах вмешательства во внутренние дела государств и распространила международно-правовое регулирование на некоторые области внутригосударственных отношений, находившиеся прежде под исключительным контролем национальных властей. В частности, она существенно ограничила меру свободы национальных властей в обращении с лицами, находящимися под их юрисдикцией, как с собственными гражданами, так и с иностранцами и лицами без гражданства. Конвенция одна из первых в международном праве признала процессуальную правосубъектность личности (статья 34).
После вступления в силу Протокола № 11 к Конвенции единственным органом, который осуществляет контроль за выполнением положений Конвенции, является Европейский Суд по правам человека. Благодаря решениям Европейского Суда, разъясняющим, в чем заключаются права и свободы, признаваемые Конвенцией, ее текст перестал быть самодостаточным и превратился в один из элементов особой системы права, часто называемой "правом Конвенции".
Строго говоря, решения Европейского Суда обязательны только для государств-ответчиков, которые должны обеспечить их выполнение на национальном уровне. Поскольку Европейский Суд рассматривает дела после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты (статья 35 Конвенции)22, во многих случаях национальные суды бывают вынуждены пересмотреть дело для устранения последствий установленного нарушения Конвенции. Для того чтобы избежать связанных с этим трудностей, все больше государств - участников Конвенции предусматривают во внутреннем праве необходимые юридические основания такого пересмотра, чаще путем принятия законодательных актов, но также и посредством толкования действующих правовых норм.
При рассмотрении каждого дела Суд руководствуется правовыми позициями, выраженными в его предыдущих решениях по аналогичным делам. Поскольку многие вопросы, рассматриваемые Судом, актуальны для большинства европейских государств, правительства учитывают решения Суда в своей законотворческой деятельности и изменяют национальное право в упреждающем порядке, чтобы избежать привлечения к международной судебной ответственности. В качестве примера можно привести решение по делу Броуган и другие против Соединенного Королевства от 29 ноября 1988 года23, под влиянием которого власти Нидерландов ввели в национальное законодательство ранее отсутствовавшую норму, устанавливающую срок, в течение которого задержанный по подозрению в совершении уголовного преступления должен предстать перед судьей.
Конвенция о защите прав человека и основных свобод через прецедентное право Европейского Суда оказывает постоянное и эффективное влияние на национальное право. Более того, на сегодняшний день Конвенция зачастую рассматривается как "конституционный инструмент европейского правопорядка" (instrument constitutionnel de l'ordrepublic europeen)24, в рамках которого права человека уникальным образом превращаются из категории чисто политической в категорию правовую. Такой феномен пока не имеет аналогов в международном праве.
Необходимо упомянуть и воздействие права Конвенции на развитие сотрудничества в рамках других механизмов Совета Европы. Под ее влиянием был принят целый ряд многосторонних соглашений и рекомендаций, призванных способствовать признанию и соблюдению прав человека, которые не были зафиксированы в Конвенции.
Успешная деятельность контрольных органов Конвенции способствовала развитию соответствующих механизмов в рамках других многосторонних соглашений Совета Европы.
Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания была принята в развитие статьи 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Она преследует цели превентивного характера. В соответствии с Конвенцией создан орган, который призван не только осуществлять контроль, но и помогать национальным властям соблюдать их обязательства. В частности, в преамбуле Конвенции говорится, что подписавшие ее государства решили создать Европейский комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, будучи убежденными, что защита лиц, лишенных свободы, от пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания могла бы быть усилена внесудебными средствами превентивного характера.
В Комитет входят по одному представителю от каждого государства-участника. Данные лица должны обладать высокими моральными качествами и быть известными своей компетентностью в области прав человека или иметь профессиональный опыт в областях, охватываемых Конвенцией (пункт 2 статьи 4 Конвенции). Члены Комитета выступают в личном качестве, они должны быть независимы и беспристрастны (пункт 4 статьи 4). Для того чтобы обеспечить независимость членов Комитета от национальных властей, они избираются Комитетом Министров на четыре года абсолютным большинством голосов из списка, включающего трех кандидатов, по рекомендации Бюро Парламентской Ассамблеи. Списки кандидатов вносятся в Бюро национальными парламентскими делегациями в ПАСЕ.
Этот Комитет по своим полномочиям отличается от контрольных органов, действующих в рамках других конвенций. Ратифицируя данную Конвенцию, каждая Сторона разрешает Комитету посещение любого места в пределах своей юрисдикции и встречу с любыми лицами, причем не имеет значения, основано лишение свободы этих лиц на формальном решении или нет. Комитет может также встречаться с любыми третьими лицами и неправительственными организациями с целью получения необходимой информации. В обязанность Комитета входит лишь предварительное уведомление страны о посещении25.
После посещения страны Комитет направляет национальным властям доклад, в котором могут содержаться запрос о предоставлении дополнительной информации, рекомендации или комментарии. Государство должно официально ответить на такой документ в течение года. Доклады и ответы стран конфиденциальны, но в последние годы национальные власти обычно дают согласие на их публикацию (такая возможность предусмотрена статьей 11 Конвенции).
В исключительных случаях, когда государство не выполняет обязательства по сотрудничеству с Комитетом, последний может сделать публичное заявление (пункт 2 статьи 10 Конвенции).
В силу превентивного характера деятельности Комитета в его задачу входит не осуждение государства за нарушение, а сотрудничество с ним в целях защиты лиц, лишенных свободы. Выполнение рекомендаций Комитета отвечает интересам самого государства, поскольку такое сотрудничество позволяет исправить ситуацию, которая могла бы повлечь за собой разбирательство в Европейском Суде по правам человека.
Европейская социальная хартия служит юридическим основанием деятельности Совета Европы в области обеспечения социальных, экономических и культурных прав человека. Она заложила правовые основы международной защиты социальных прав в Европе и во многом повлияла на дальнейшее развитие конвенционного права Совета Европы в этой области. Пример Хартии интересен тем, что этот инструмент находится в постоянном развитии. Сама Хартия от 18 октября 1961 года была дополнена тремя Протоколами: от 5 мая 1988 года, 21 октября 1991 года и 9 ноября 1995 года. Тем не менее правительства стран-участниц Хартии решили, что ее необходимо пересмотреть, расширив список защищаемых прав и снабдив более эффективным механизмом контроля. Пересмотренная Социальная хартия была открыта для подписания 3 мая 1996 года.
Одна из особенностей Хартии заключается в порядке ее ратификации. Как правило, конвенции принимаются государствами как единый документ, при ратификации которого они могут делать лишь допускаемые положениями конвенции оговорки. Социальная хартия же предписывает государствам определенное минимальное число обязательств, перечень которых дан в ее тексте. Всего Хартия содержит 31 статью, закрепляющую различные виды социальных прав (Часть II). При ратификации Хартии страна должна признать имеющими для себя обязательную силу по меньшей мере шесть из девяти статей - 1, 5, 6, 7, 12, 13, 16, 19 и 20, содержащихся в Части II, и такое дополнительное число статей или имеющих цифровое обозначение пунктов Части II (по своему выбору), чтобы общее число обязательных для нее статей составляло не менее 16 или общее число обязательных пунктов, имеющих цифровое обозначение, составляло не менее 63. Любой участник может затем расширить список обязательных для него положений, уведомив об этом Генерального секретаря Совета Европы (Статья А Части III). Этот довольно необычный механизм предоставляет государствам-участникам достаточно широкие пределы усмотрения, позволяя таким образом постепенно гармонизировать законодательство стран - членов Совета Европы в области защиты социальных прав, с учетом реальных экономических возможностей различных государств.
Социальная хартия предусматривает трехступенчатый механизм внесудебного контроля за выполнением ее положений. Государства представляют Совету Европы доклады о выполнении положений Хартии, которые рассматриваются Европейским комитетом по социальным правам. Данный Комитет состоит из девяти независимых и беспристрастных экспертов. Его выводы передаются в Правительственный комитет, состоящий из представителей государств, в рамках которого осуществляется контроль за применением положений Хартии на национальном уровне. В случае констатации нарушений вопрос передается на рассмотрение Комитета Министров Совета Европы, который рекомендует странам меры, необходимые для исправления сложившейся ситуации.
Протокол 1995 года к Хартии предусмотрел систему подачи коллективных жалоб на нарушения ее положений. Европейский комитет по социальным правам наделен полномочиями рассматривать обращения международных организаций работодателей и профсоюзов, международных неправительственных организаций, имеющих консультативный статус при Совете Европы, а также национальных организаций работодателей и профсоюзов, не удовлетворенных выполнением положений Хартии. В случае когда Комитет устанавливает нарушение Хартии, вопрос передается на рассмотрение Комитета Министров Совета Европы.
Положения Хартии применяются государствами-участниками по-разному. В ряде стран на нее можно прямо ссылаться в национальных судах, в других государствах судьи опираются на внутреннее законодательство, принятое во исполнение положений Хартии.
Выдвигались предложения, чтобы некоторые права, предусмотренные Социальной хартией, были включены в Конвенцию о защите прав человека и основных свобод. Однако на сегодняшний день это не нашло поддержки у большинства членов Совета Европы.
За последние десять лет Совет Европы превратился в крупнейшую европейскую организацию. Вступление в него большинства стран Центральной и Восточной Европы открыло новые перспективы для его развития и создания поистине единого правового пространства на Европейском континенте.
Вместе с тем расширение Совета Европы поставило ряд новых сложных задач. Многие документы, принятые в его рамках, требуют усовершенствования. Поэтому с недавнего времени основные усилия государств-участников направлены не столько на разработку новых конвенций, сколько на повышение эффективности уже существующих инструментов, и особенно на совершенствование действующих механизмов контроля за соблюдением обязательств. Результативность этой работы будет зависеть от активности уставных органов Совета Европы, а также от инициативы государств-членов, их готовности сотрудничать на благо единой Европы.
* Мнения и выводы, содержащиеся в статье, отражают личные взгляды автора и не являются выражением официальной позиции Совета Европы.
1 С начала 90-х годов XX века делегация российских парламентариев участвовала в работе Парламентской Ассамблеи Совета Европы в качестве "специального приглашенного".
2 В Заключении Парламентской Ассамблеи № 193 (1996), содержащем рекомендацию принять Россию в Совет Европы, были отмечены не только коренные изменения, произошедшие в стране, но и ее "четко выраженное стремление соответствовать критериям членства в Совете Европы". См.: Parliamentary Assembly. Opinion No. 193 (1996)1 on Russia's Request for Membership of the Council of Europe. Text adopted by the Assembly on 25 January 1996 (7th Sitting).
3 До 1974 года - Консультативная Ассамблея.
4 На сегодняшний день в рамках Совета Европы заключено около 200 конвенций.
5 Committee of Ministers. Statutory Resolution (94) 3 Relating to the Setting up of the Congress of Local and Regional Authorities of Europe. Adopted on 14 January 1994 (505th Meeting of the Ministers' Deputies).
6 Уровень участников не влияет на юридическую силу принятых решений.
7 Пост Комиссара по правам человека был учрежден в 1999 году. Его функции аналогичны полномочиям национальных уполномоченных по правам человека (омбудсманов). Он может обращаться в уставные органы Совета Европы с рекомендациями, а также представлять доклады и заключения по проблемам защиты прав человека. Комиссар не принимает решений, обязательных для исполнения, а лишь доводит до сведения Комитета Министров и Парламентской Ассамблеи информацию о существующих проблемах в государствах-членах организации.
8 Согласно статье 11 Внутреннего регламента Комитета Министров (Rules of Procedure of the Committee of Ministers, 4th revised edition, 1964) и статье 7 Внутреннего регламента заседаний уполномоченных министров (Rules of Procedure for the Meeting of the Ministers' Deputies, 3rd revised edition, 1971), кворум составляет две трети от общего числа членов.
9 De Vel G. Le Comite des Ministres du Conseil de l'Europe. Strasbourg, 1994. P.37.
10 Committee of Ministers. Statutory Resolution (93) 27 on Majorities Required for Decisions of the Committee of Ministers. Adopted on 14 May 1993 (92nd Session).
11 Основной задачей этой организации является координация усилий государств в борьбе против распространения наркотиков.
12 Например, эксперты Европейской комиссии за демократию через право, которая занимается сотрудничеством в области конституционного права, назначаются правительствами стран-участниц соглашения сроком на четыре года. Вместе с тем правительства не могут отозвать своего представителя до окончания срока его мандата. Это обеспечивает определенную независимость членов Комиссии при исполнении ими своих полномочий.
13 Eur. Court H.R. Papamichalopoulos and Others v. Greece (Article 50), Judgment of 31 October 1995. Series A. No. 330-B. Para. 34.
14 См., например: Committee of Ministers. Interim Resolution DH(99)434 Human Rights Action of the Security Forces in Turkey: Measures of a General Character - Case of Akdivar and Others against Turkey, Aksoy against Turkey, Cetin against Turkey, Aydin against Turkey, Mentes and Others against Turkey, Kaya against Turkey, Yilmaz and Others against Turkey, Selcuk and Others against Turkey, Kurt against Turkey, Tekin against Turkey, Gulec against Turkey, Ergi against Turkey, Yasa against Turkey. Adopted on 9 June 1999 (672nd Meeting of the Ministers' Deputies).
15 European Court of Human Rights. Rules of Court. As in Force at 1 November 1998. Неофициальный перевод текста Регламента на русский язык см.: Совет Европы и Россия. 2000. № 3. С.30-50; Туманов В. А. Европейский Суд по правам человека. Очерк организации и деятельности. М., 2001. С. 246-286.
16 Committee of Ministers. Rules Adopted for the Application of Article 46, Paragraph 2, of the European Convention on Human Rights. Adopted on 10 January 2001 (736th Meeting of the Ministers' Deputies).
17 Parliamentary Assembly. Resolution 1115 (1997) on the Setting up of an Assembly Committee on the Honouring of Obligations and Commitments by Member States of the Council of Europe (Monitoring Committee). Text adopted by the Assembly on 29 January 1997 (5th Sitting).
18 Parliamentary Assembly. Rules of Procedure of the Assembly. Adopted by the Resolution 1202 (1999) on 4 November 1999, amended by Resolution 1234 (2000) on 9 November 2000 and Resolution 1266 (2001) on 8 November 2001.
19 Процедура собеседования была введена после создания единого Суда по правам человека.
20 Charter of the Congress of Local and Regional Authorities of Europe (CLRAE). Appendix to Statutory Resolution (2000) 1 Relating to the Congress of Local and Regional Authorities of Europe. Adopted by the Committee of Ministers on 15 March 2000 (702nd Meeting of the Ministers' Deputies).
21 Данная Конвенция более известна как Бернская конвенция. На 15 января 2002 года кроме стран-членов Совета Европы эту Конвенцию ратифицировали Монако, Буркина-Фасо, Марокко, Сенегал, Тунис, а также Европейский Союз.
22 Так называемый принцип субсидиарности.
23 Eur. Court H.R. Brogan and Others v. the United Kingdom, Judgment of 29 November 1988. Series A. No. 145-B. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т. 1. С. 610-636.
24 Данная роль Конвенции подчеркивается как в судебной практике, так и в документах межгосударственного и межправительственного сотрудничества. См., например: Eur. Court H.R. Loizidouv. Turkey, Judgment of 23 March 1995 (Preliminary Objections). Series A. No. 310. Para. 75; Заключительная Декларация Конференции министров юстиции государств-членов Совета Европы по случаю пятидесятилетия Европейской конвенции. Рим, 3-4 ноября 2000 года.
25 На начало 2001 года Комитет осуществил 79 периодических и 35 рабочих посещений различных стран.
|
