"Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты" (части 1, 2 статьи 7 Конституции Российской Федерации).

1. В рамках Совета Европы традиционно уделяется большое внимание социально-экономической политике государств-членов. Содействие их экономическому и социальному прогрессу, согласно пункту (a) статьи 1 Устава Совета Европы от 5 мая 1949 года (СЕД № 1), является одной из целей данной организации.

В Европейской социальной хартии от 18 октября 1961 года (СЕД № 35) государства-участники выразили решимость предпринимать совместные усилия для повышения уровня жизни и обеспечения социального благополучия городского и сельского населения посредством соответствующих институтов и действий (преамбула). В пересмотренной Европейской социальной хартии от 3 мая 1996 года (СЕД № 163) уточняется, что для достижения этих целей государства-члены Совета Европы согласились обеспечивать своему населению социальные права, указанные в ней (преамбула).

Органы Совета Европы исходят из того, что экономический прогресс не возможен без обеспечения социального прогресса и признания социальных прав. От этого зависит будущее состояние общества. Такой вывод был сделан Парламентской Ассамблеей Совета Европы в Рекомендации 1415 (1999) "Дополнительный протокол к Европейской конвенции о правах человека, касающийся основных социальных прав"² (пункт 4). В данной Рекомендации отмечалось, что большинство стран сейчас осуществляют экономические реформы и значительные социальные преобразования. Глобализация экономики, торговых и финансовых рынков, также как и возрастающее давление на общество экономики и логика конкурентной борьбы требует выдвижения общих ценностей и стандартов, которые смогут уважать все европейские страны (пункт 3). Государства-члены Совета Европы должны развивать сотрудничество, с тем чтобы выработать общие социальные стандарты и принять сходные социальные обязательства. Они должны гарантировать каждому обладание социальными правами и их эффективное осуществление (пункт 5).

В Декларации, принятой в связи с 50-летием Всеобщей декларации прав человека³, Комитет Министров очередной раз подтвердил необходимость обеспечения защиты основных социальных и экономических прав как неотъемлемой части системы защиты прав человека. В Рекомендации 1487 (2000) "Развитие новой социальной системы"⁴ Парламентская Ассамблея призвала к более активному регулированию рыночной экономики в целях усиления экономической безопасности населения и улучшения его социального обеспечения.

2. При разработке Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года (СЕД № 5) государства-члены Совета Европы исходили из того, что после Второй мировой войны Европа нуждалась в утверждении гарантий прав человека, идеи верховенства права и политической демократии. В то время европейские страны были не в состоянии обеспечить последовательное и полное предоставление социально-экономических прав, и "даже при наиболее благоприятных обстоятельствах некоторые государства-члены Совета Европы могли бы добиться такого их уважения в отношении каждого своего гражданина только в отдаленном будущем"⁵. Поэтому социально-экономические права не были закреплены в Конвенции.

С тех пор органы Конвенции неизменно отказываются принимать жалобы на нарушение социально-экономических прав. В решении по делу Панченко против Латвии от 28 октября 1999 года⁶ Европейский Суд отметил, что Конвенция не гарантирует социально-экономические права как таковые, в том числе право на бесплатное жилище, право на труд, право на бесплатную медицинскую помощь, право на финансовую помощь со стороны государства для поддержания определенного уровня жизни. Равным образом Конвенция не гарантирует право на охрану здоровья⁷, право на социальное обеспечение⁸, в частности право на пенсию по старости⁹, а также право на благоприятную окружающую среду¹⁰.

Иногда утверждается, что отдельные социальные права гарантируются Конвенцией¹¹. При этом обычно ссылаются на статьи 4, 8, 11 Конвенции и статьи 1 и 2 Протокола № 1 к Конвенции от 20 марта 1952 года (СЕД № 9). Однако формулировки соответствующих статей и толкование, данное им Европейской Комиссией и Европейским Судом, свидетельствуют, что Конвенция не гарантирует социально-экономические аспекты закрепляемых прав.

Так, статья 4 Конвенции запрещает, с определенными оговорками, принуждение к труду, но не обязывает государства-участники обеспечивать полную занятость (см.: Свобода труда).

Статья 8 Конвенции предусматривает право на уважение жилища, но не гарантирует право иметь жилище. Подобная позиция была сформулирована Комиссией по правам человека еще в 50-х годах XX века¹², и с тех пор Европейский Суд в целом ее придерживается. Так, в решении по делу Велоза Баррето против Португалии от 21 ноября 1995 года¹³ Суд отметил, что уважение частной и семейной жизни не предполагает наличия в национальном законодательстве положений, обеспечивающих каждой семье возможность иметь собственный дом. Комментаторы Конвенции отмечают, что обращение в данном контексте к социально-экономической проблематике может вовлечь Европейский Суд в необходимость давать юридическую оценку социальным и экономическим вопросам, составляющим жилищную политику государства, и сегодня Суд не готов утверждать, что право на уважение жилища предполагает и право на жилище. Признание этого означало бы серьезную "социализацию" статьи 8 Конвенции¹⁴. В решении по делу Чепмэн против Соединенного Королевства от 18 января 2001 года¹⁵ Суд специально подчеркнул, что статья 8 Конвенции не предоставляет право на обеспечение жильем. Такое право не признается и практикой Суда. Конечно, желательно, чтобы каждый человек имел место, где он мог бы достойно жить и которое он мог бы назвать своим домом, но, к сожалению, в государствах-участниках Конвенции много людей не имеет своего дома. Выделение государством средств для обеспечения каждого жильем, по мнению Суда, является вопросом политики, а не юриспруденции (п.99)¹⁶ (см. подробнее: Право на жилище).

Статья 11 Конвенции, признающая свободу объединения, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов, не гарантирует профсоюзам и их членам какого-либо особого отношения со стороны государства, например право на участие в консультациях, право на забастовку или право на определенные льготы¹⁷.

Требование о предоставлении пенсий и пособий, выплачиваемых в рамках пенсионных систем и систем социального страхования, основанных на уплате взносов и формировании индивидуального пая конкретного лица в определенном фонде, находится в сфере действия статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции, так как подпадает под "автономное" понятие имущества. Вместе с тем положения данной статьи не могут быть истолкованы как предоставляющие право на определенную сумму пенсии или на определенный вид пенсионного обеспечения в рамках социального страхования¹⁸. Статья 1 Протокола № 1 не гарантирует также право на получение пенсии или пособия, если подобные выплаты не предусмотрены во внутреннем законодательстве государства-участника (см. подробнее: Право на социальное обеспечение).

Статья 2 Протокола № 1 к Конвенции закрепляет право на образование, однако, как отметил Европейский Суд, негативная формулировка данной статьи ("Никому не может быть отказано в праве на образование") указывает на то, что государства-участники не признают таких обязательств, которые требуют от них предоставления за счет собственных средств или при их финансовой поддержке определенных уровней или разновидностей образования¹⁹. Данная статья не предполагает и обязанность государства оказывать финансовую поддержку частным школам²⁰, а также предоставлять субсидии обучающимся в них²¹.

В целом Европейский Суд исходит из того, что обязанность предоставлять услуги социально-экономического характера возлагается на государство только в случаях, когда это безусловно необходимо для обеспечения возможности пользоваться правами, гарантированными Конвенцией. В особом мнении судьи Т. Вильялмсона по делу Эйри против Ирландии²² отмечалось, что "способность или неспособность лица требовать осуществления его или ее прав, предусмотренных Конвенцией, может базироваться на нескольких основаниях, одним из которых является его или ее финансовое положение. Конечно, вызывает сожаление, что дело обстоит именно так. Государства, ратифицировавшие Конвенцию, принимают и продолжают принимать меры, направленные на экономическое и социальное развитие нашей части планеты. Однако лежащие в основе Конвенции идеи, а также ее формулировки ясно показывают, что она занимается иными проблемами... Войну с бедностью нельзя выиграть путем широкого толкования Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Там, где Конвенция считает финансовую способность воспользоваться предоставленным ею правом столь важной, что она должна рассматриваться как составная часть этого права, она так и заявляет. Это видно из пункта 3 статьи 6. Когда это не так, Конвенция ничего не говорит о том, как, когда и какие финансовые средства должны быть предоставлены. Любое другое толкование Конвенции, по крайней мере на данной стадии развития института прав человека, приведет к появлению проблем, набор и сложность которых нельзя предугадать, но которые без сомнения окажутся вне сферы компетенции Конвенции и создан-ных ею учреждений".

Согласно практике Европейского Суда, ответственность за нарушение социально-экономических прав может быть возложена на государство, только если отказ в предоставлении соответствующих услуг или помощи представляет собой нарушение его позитивных обязательств в рамках обеспечения прав и свобод, предусмотренных Конвенцией.

В частности, в решении по делу Мардзари против Италии от 4 мая 1999 года²³ Суд признал, что отказ властей оказать помощь в обеспечении соответствующим жилищем лица, страдающего тяжелой болезнью, может при определенных обстоятельствах (если это серьезно затрагивает частную жизнь данного лица) стать предметом его рассмотрения в плане нарушения статьи 8 Конвенции (право на уважение частной и семейной жизни).

Европейский Суд не исключает, что при определенных обстоятельствах непредоставление необходимой медицинской помощи может повлечь за собой ответственность государства исходя из его позитивных обязательств, предусмотренных статьями 2 (право на жизнь)²⁴ и 3 (запрещение пыток, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания)²⁵. (См. подробнее: Право на жизнь, Право на физическую и психическую неприкосновенность; Право охрану здоровья, Право на медицинскую помощь.)

Серьезное загрязнение окружающей среды или высокий уровень шума может неблагоприятным образом сказаться на благополучии индивида, его частной и семейной жизни, препятствовать ему пользоваться собственным жилищем, а также уменьшить стоимость собственности, в том числе привести к невозможности ее продажи, то есть фактически рассматриваться как ее частичная экспроприация, что является нарушением позитивных обязательств государства в рамках статьи 8 Конвенции и статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции²⁶ (см. подробнее: Право на благоприятную окружающую среду).

Особое место в системе Конвенции занимает Протокол № 12 к ней от 4 ноября 2000 года (СЕД № 177). Статья 1 Протокола устанавливает общий запрет дискриминации. В соответствии с пунктом 1 данной статьи осуществление любого права, предусмотренного законом, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации на основании пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального²⁷ или социального происхождения, принадлежности к национальному меньшинству, имущественного положения, рождения или других признаков. Пункт 2 статьи 1 устанавливает, что никто не может быть подвергнут дискриминации со стороны публичных властей по любому из оснований, упомянутых в пункте 1.

Как отмечается в Пояснительном докладе Руководящего комитета по правам человека, Протокол № 12 применим, когда имеет место дискриминация при осуществлении любого права, гарантированного национальным законодательством, и права, которое вытекает из ясно выраженного обязательства публичной власти, зафиксированного в национальном законодательстве, то есть когда публичная власть принимает на себя, согласно национальному законодательству, обязательство поступать определенным образом, а также в результате любого другого действия или бездействия публичной власти, в том числе при осуществлении ею дискреционных полномочий (например, назначении субсидий).

Таким образом, Протокол № 12 распространяет гарантии Конвенции в отношении запрета дискриминации и на предоставление государствами-участниками в рамках своего внутреннего правопорядка социально-экономических прав и услуг.

3. Важнейшим инструментом регулирования социально-экономических прав являются Европейская социальная хартия от 18 октября 1961 года и пересмотренная Европейская социальная хартия от 3 мая 1996 года²⁸. Парламентская Ассамблея Совета Европы назвала эти акты "опорной точкой для основных социальных прав и одним из краеугольных камней европейской социальной модели"²⁹. При этом в полном соответствии с объективно различной природой естественных неотчуждаемых и социально-экономических прав последние рассматриваются в Хартии как не являющиеся собственно юридическими, что выразилось в способе их закрепления, характере обязательств, принятых на себя государствами-участниками, и в установленном контрольном механизме.

Государства-участники Социальной хартии рассматривают ее положения как устанавливающие общие ориентиры и цели социальной политики, к достижению которых они будут стремиться. Провозглашенные в Хартии права частные лица не могут отстаивать в судебном порядке ни на государственном, ни на международном уровне³⁰. Так, согласно пункту 1 статьи 6 Социальной хартии, государства-участники обязуются содействовать проведению совместных консультаций между работниками и работодателями. Европейский Суд в решении по делу Национальный профсоюз полиции Бельгии против Бельгии от 27 октября 1975 года³¹ отметил, что осторожный выбор используемых выражений свидетельствует о том, что Хартия не предусматривает реального права на консультации (п. 38).

Стороны Социальной хартии признают создание условий, обеспечивающих эффективное осуществление предусмотренных в ней прав и принципов в качестве целей своей политики, которую они будут проводить с использованием всех надлежащих средств как национального, так международного характера (Часть I Социальной хартии, Часть I пересмотренной Социальной хартии). При этом сами права в Хартиях сформулированы как обязательства государства предпринимать определенные действия для достижения установленных социальных стандартов (Часть II Социальной хартии, Часть II пересмотренной Социальной хартии).

Многие из положений Хартий носят так называемый эволюционный характер³². Они сформулированы в достаточно общих выражениях, с тем чтобы толкование содержания закрепленных требований могло меняться по мере улучшения экономических условий³³. Кроме того, Европейский комитет по социальным правам (ранее Комитет независимых экспертов) рассматривает ряд положений Хартий как эволюционные в том смысле, что они налагают обязательства действовать таким образом, который позволяет со временем достичь прогресса в заданном направлении³⁴. Соблюдение государствами таких положений предполагает не достижение конкретных показателей, а демонстрацию приверженности закрепленным целям и положительной динамики. При этом государствам-участникам Хартии не обязательно показывать конкретные улучшения ситуации в каждом контрольном цикле, достаточным бывает наличие и осуществление определенных программ, результаты которых могут сказаться в будущем. Понимание прогресса в выполнении обязательств в соответствии с Хартией зависит также от экономической ситуации. В ряде случаев при достижении определенных показателей дальнейших улучшений уже не требуется, необходимо лишь поддерживать данный режим³⁵.

Государства-участники Хартии выполняют взятые на себя обязательства посредством принятия законов и нормативных актов, заключения соглашений между работодателями или организациями работодателей и организациями трудящихся, а также используя те или иные сочетания этих способов и другие необходимые меры. При этом выполнение определенных обязательств³⁶ считается эффективным только в том случае, если соответствующие положения на основании законов, нормативных актов, соглашений или иным образом применяются к абсолютному большинству трудящихся, которых они касаются (статья 33 Социальной хартии, статья 7 Дополнительного протокола к Социальной хартии от 5 мая 1988 года, статья I пересмотренной Социальной хартии). Европейский комитет по социальным правам считает, что данные положения должны быть применимы по меньшей мере к 80% соответствующих категорий трудящихся. При этом если внутреннее законодательство государства само по себе противоречит какому-либо положению Хартии и оно потенциально применимо ко всем трудящимся, то такая ситуация противоречит требованиям Хартии, даже если число трудящихся, на которых данное законодательство реально распространяется, не превышает 20%³⁷.

В Приложениях к Социальной хартии и к пересмотренной Социальной хартии отмечается, что Хартия содержит юридические обязательства международного характера, применение которых подлежит только контролю, предусмотренному ее положениями. Таким образом, права, перечисленные в Хартии, сами по себе не являются безусловными субъективными юридическими правами, подлежащими судебной защите. Они становятся таковыми только будучи закрепленными во внутреннем законодательстве государств-участников. По сути, Хартия и направлена на то, чтобы побудить государства к принятию подобного законодательства.

Специфика социально-экономических прав проявилась и в порядке ратификации Хартии. Договаривающиеся Стороны обязуются рассматривать Часть I Хартии как декларацию целей, к достижению которых они будут стремиться всеми надлежащими средствами. Кроме того, они обязуются считать для себя обязательными по меньшей мере пять из семи следующих статей Части II Социальной хартии: статьи 1, 5, 6, 12, 13, 16 и 19 либо шесть из девяти следующих статей Части II пересмотренной Социальной хартии: статьи 1, 5, 6, 7, 12, 13, 16, 19 и 20, а также считать для себя обязательными такое дополнительное число статей или имеющих цифровое обозначение пунктов Части II Хартии, которые они изберут, чтобы общее число обязательных статей и имеющих цифровое обозначение пунктов составило не менее соответственно 10 или 45 применительно к Социальной хартии и 16 или 63 применительно к пересмотренной Социальной хартии. Впоследствии Сторона Хартии путем уведомления Генерального секретаря Совета Европы может принять в качестве обязательных для себя любые иные статьи или имеющие цифровое обозначение пункты Части II Хартии. Каждая Сторона Хартии должна также иметь систему трудовой инспекции, соответствующую ее национальным условиям (статья 20 Социальной хартии, статья А пересмотренной Социальной хартии). Кроме того, ни одна из Сторон Европейской социальной хартии или Дополнительного протокола к ней от 5 мая 1988 года не может ратифицировать пересмотренную Социальную хартию, если она не считает для себя обязательными по меньшей мере те ее положения, которые соответствуют обязательным для нее положениям Европейской социальной хартии и Дополнительного протокола (пункт 1 статьи B Пересмотренной хартии)³⁸.

Такая гибкая система ратификации позволяет учесть различия в социально-экономическом развитии европейских государств, ибо принятие обязательств в соответствии с Хартией влечет для государств серьезные финансовые последствия и возможность их выполнения зависит от наличия соответствующих ресурсов. В настоящее время только Бельгия, Нидерланды и Португалия согласились считать для себя обязательными все положения Социальной хартии, а Франция - все положения пересмотренной Хартии³⁹. В целом участники Европейской социальной хартии приняли около 90% ее положений, многие - значительно больше необходимого минимума⁴⁰.

Контрольный механизм Европейской социальной хартии 1961 года закреплен в ее Части IV. Он был реформирован Протоколом о внесении изменений в Европейскую социальную хартию от 21 октября 1991 года (СЕД № 142)⁴¹. В настоящее время данный Протокол не вступил в силу⁴². Однако Комитет Министров Совета Европы в декабре 1991 года предложил контрольным органам Хартии применять его до вступления в силу в той мере, в какой это позволяет текст Хартии. Фактически сейчас применяются все положения Туринского протокола, за исключением предусматривающих избрание членов Европейского комитета по социальным правам Парламентской Ассамблеей Совета Европы (статья 3 Протокола)⁴³. Пересмотренная Европейская социальная хартия восприняла контрольный механизм Европейской социальной хартии (статья C).

Контрольными органами Социальной хартии являются Европейский комитет по социальным правам, Правительственный комитет и Комитет Министров Совета Европы.

Европейский комитет по социальным правам (ранее Комитет независимых экспертов) состоит из девяти членов⁴⁴, назначаемых Комитетом Министров из предлагаемого Договаривающимися Сторонами списка экспертов, известных высочайшей честностью и являющихся признанными специалистами в области социальных вопросов внутреннего и международного характера (пункт 1 статьи 25 Хартии). Срок полномочий членов Комитета шесть лет, один раз они могут быть переизбраны (пункт 2 статьи 25). В работе Комитета по социальным правам принимает участие представитель Международной организации труда, обладающий консультативным статусом (статья 26).

В Правительственный комитет (ранее Подкомитет Правительственного социального комитета) входят по одному представителю от каждого государства-участника Хартии. Комитет может пригласить не более двух международных организаций работодателей и не более двух международных объединений профессиональных союзов направить для участия в своих заседаниях наблюдателей, которым предоставляется консультативный статус. Кроме того, Комитет может привлекать для консультаций представителей международных неправительственных организаций, имеющих консультативный статус при Совете Европы, которые обладают специальной компетентностью в вопросах, регулируемых Хартией (например, в области социального обеспечения или социально-экономической защиты семьи) (пункт 2 статьи 27). В настоящее время Правительственный комитет приглашает для участия в своих заседаниях также наблюдателей от всех государств, подписавших, но еще не ратифицировавших Хартию⁴⁵.

В соответствии со статьей 21 Социальной хартии Договаривающиеся Стороны раз в два года направляют Генеральному секретарю Совета Европы доклад (составленный по форме, определенной Комитетом Министров) о применении положений Части II Хартии, которые они согласились считать для себя обязательными. По ныне действующей системе (с июня 1997 года) все государства-участники Хартии одновременно представляют доклады в отношении одних и тех же положений, что позволяет сравнивать ситуации в разных странах. Раз в два года представляется доклад о выполнении положений "основных" статей Хартии (семь статей, из которых при ратификации надо выбрать как минимум пять) и раз в четыре года - о выполнении иных положений, не входящих в "основные" статьи. Когда к Хартии присоединяется новое государство, оно обязано представить два полных доклада, касающихся всех положениий Хартии, а в дальнейшем включается в обычный цикл⁴⁶.

Система представления докладов о выполнении положений пересмотренной Социальной хартии аналогична. Однако "неосновные" статьи разделены на две группы, и раз в четыре года представляется доклад по одной из них. Новые государства-участники пересмотренной Хартии не должны предоставлять полные доклады и сразу включаются в обычный цикл. Но первый доклад по "неосновным" статьям должен охватывать обе их группы⁴⁷.

Комитет Министров может просить Договаривающиеся Стороны направлять Генеральному секретарю Совета Европы доклады относительно положений Части II Хартии, которые не были ими приняты при ее ратификации или одобрении или путем последующего уведомления. Комитет Министров определяет периодичность и форму предоставления таких докладов, положения Хартии, которых они должны касаться (статья 22 Социальной хартии). Это позволяет выявить, по каким причинам государства-участники не принимают на себя обязательства в соответствии с теми или иными положениями Хартии и какие меры необходимы для их реализации.

Согласно статье 23 Хартии (с изменениями, внесенными Туринским протоколом) государства-участники направляют копии своих докладов национальным организациям, являющимся членами международных организаций работодателей и международных объединений профсоюзов, представители которых в соответствии с пунктом 2 статьи 27 Хартии приглашаются для участия в заседаниях Правительственного комитета. Эти организации могут представлять Генеральному секретарю Совета Европы свои замечания на доклады Договаривающихся Сторон. Генеральный секретарь направляет эти замечания соответствующим Договаривающимся Сторонам, которые могут на них ответить (пункт 1). Генеральный секретарь направляет копии докладов государств-участников Хартии также международным неправительственным организациям, которые имеют консультативный статус при Совете Европы и обладают специальной компетентностью в вопросах, регулируемых Хартией (пункт 2). Доклады государств-участников Хартии и замечания к ним должны быть доступны общественности (пункт 3).

В результате рассмотрения доклада Европейский Комитет по социальным правам составляет заключение, в котором с правовой точки зрения дает оценку соответствия национального права и практики обязательствам Договаривающейся Стороны, вытекающим из Хартии. При подготовке заключения Комитет может запрашивать у Стороны Хартии дополнительную информацию и объяснения, а также в случае необходимости проводить встречи с представителями Договаривающейся Стороны по своей инициативе или по ее требованию. Заключение Комитета по социальным правам должно быть доступно общественности; оно направляется Генеральному секретарю Совета Европы, Парламентской Ассамблее и международным организациям работодателей и международным объединениям профсоюзов, представители которых в соответствии с пунктом 2 статьи 27 Хартии приглашаются для участия в заседаниях Правительственного комитета (статья 24).

Доклады Договаривающихся Сторон, замечания к ним и иная информация, а также заключение Европейского комитета по социальным правам представляются в Правительственный комитет, который готовит решение для Комитета Министров Совета Европы. В частности, в свете докладов Комитета по социальным правам и Сторон Хартии на основе анализа социально-экономической и иной политики он должен, мотивировав свое решение, отобрать ситуации, в связи с которыми, по его мнению, в отношении соответствующих Договаривающихся Сторон следует принять рекомендацию. Правительственный комитет представляет Комитету Министров доклад, который должен быть доступен общественности (пункты 1, 2 статьи 27).

При отрицательном заключении Европейского комитета по социальным правам Правительственный комитет может предложить направить в адрес соответствующего государства рекомендацию или предупреждение. Если за отрицательным заключением следует предупреждение, это означает, что государству следует принять меры, необходимые для выполнения его обязательств в соответствии с Хартией. В противном случае в следующем контрольном цикле в его адрес Комитетом Министров может быть вынесена рекомендация.

Предупреждение и представление Комитету Министров о рекомендации могут быть сделаны и в том случае, если государство не представило необходимую информацию, в результате чего Комитет по социальным правам оказался не в состоянии вынести свое заключение⁴⁸.

На основании доклада Правительственного комитета Комитет Министров большинством в две трети голосов⁴⁹ принимает резолюцию, которая завершает полный контрольный цикл и может содержать отдельные рекомендации в адрес соответствующих Сторон Хартии (пункт 1 статьи 28)⁵⁰. До 1993 года Комитет Министров не принимал рекомендаций в отношении конкретных Сторон Хартии и контрольный цикл завершался единой резолюцией, адресованной всем государствам-участникам⁵¹. В настоящее время выносятся и индивидуальные рекомендации⁵².

Рекомендации Комитета Министров, не являясь юридически обязательными, обеспечивают контрольный механизм политическими санкциями и часто вынуждают государства-нарушители вносить изменения в свое законодательство. Контроль за исполнением рекомендаций осуществляет Европейский комитет по социальным правам⁵³.

На основании своих выводов о том, как применяется Хартия в целом, Правительственный комитет может предложить Комитету Министров провести исследования определенных социальных проблем, а также в отношении отдельных статей Хартии, которые, возможно, нуждаются в обновлении (пункт 4 статьи 27). В отношении таких предложений Комитет Министров принимает решение, представляющееся ему необходимым (пункт 2 статьи 28).

Генеральный секретарь Совета Европы направляет доклады Европейского комитета по социальным правам и Правительственного комитета, а также резолюции Комитета Министров Парламентской Ассамблее для обсуждения соответствующих вопросов на ее заседаниях (статья 29)⁵⁴.

Дополнительный протокол к Европейской социальной хартии от 9 ноября 1995 года (СЕД № 158) ввел систему коллективных жалоб на нарушение положений Хартии, которая призвана, как отмечается в его преамбуле, повысить эффективность осуществления социальных прав, гарантированных Хартией, и усилить участие в этом процессе неправительственных организаций.

Жалобы на неудовлетворительное применение Хартии могут подавать:

a. международные организации работодателей и профессиональных союзов, представители которых приглашаются для участия в заседаниях Правительственного комитета (пункт 2 статьи 27 Хартии), то есть Европейская конфедерация профсоюзов, Союз конфедераций промышленников и предпринимателей Европы и Международная организация предпринимателей;

b. иные неправительственные международные организации, имеющие консультативный статус при Совете Европы и внесенные в список, составленный в этих целях Правительственным комитетом⁵⁵;

c.  представительные национальные организации работодателей и профсоюзы, находящиеся под юрисдикцией государства, против которого подана жалоба (статья 1).

Кроме того, Сторона Хартии может заявить, что она признает право представлять против нее жалобы любой другой неправительственной организации, находящейся под ее юрисдикцией и обладающей специальной компетентностью в вопросах, регулируемых Хартией. Такое заявление может быть сделано в любое время, в том числе и на определенный срок (статья 2).

Все указанные неправительственные организации могут обращаться с жалобами только в отношении тех вопросов, в которых они признаны имеющими специальную компетентность (статья 3).

Жалоба должна быть подана в письменном виде, касаться положения Хартии, которое признано Договаривающейся Стороной в качестве обязательного для нее, и содержать указание на то, в каком отношении Сторона не обеспечивает удовлетворительного применения этого положения (статья 4).

Жалоба направляется Генеральному секретарю Совета Европы, который должен подтвердить ее получение, известить об этом государство, против которого она направлена, и безотлагательно передать ее в Европейский комитет по социальным правам (статья 5).

Комитет по социальным правам может запросить у Стороны Хартии и у организации, подавшей жалобу, письменную информацию и замечания относительно приемлемости жалобы, которые должны быть представлены в установленный срок (статья 6).

О признании жалобы приемлемой Комитет извещает государство, против которого она подана. Он может потребовать от государства и организации, обратившейся с жалобой, представить в установленный срок все необходимые объяснения или информацию в письменном виде, а от других Сторон Хартии - замечания, которые они хотели бы сделать (пункт 1 статьи 7). Если жалоба была подана национальной организацией работодателей или национальным профсоюзом либо иной национальной или международной неправительственной организацией, Европейский комитет по социальным правам через Генерального секретаря Совета Европы извещает об этом международные организации работодателей или профессиональных союзов, упомянутые в пункте 2 статьи 27 Хартии, и предлагает им представить в установленный период времени свои замечания (пункт 2 статьи 7). На основании представленных объяснений, информации или замечаний Сторона Хартии, против которой подана жалоба, и организация, обратившаяся с ней, могут представить в письменном виде любую дополнительную информацию или замечания в установленный Комитетом срок (пункт 3 статьи 7). В процессе рассмотрения жалобы Комитет по социальным правам может провести слушания с участием представителей заинтересованных сторон (пункт 4 статьи 7).

Европейский комитет по социальным правам готовит доклад, в котором отражаются меры, предпринятые им в ходе рассмотрения жалобы, и содержится его заключение относительно того, обеспечивает ли соответствующая Договаривающаяся Сторона удовлетворительное применение положений Хартии, на нарушение которых была подана жалоба (пункт 1 статьи 8). Данный доклад передается Комитету Министров, а также организации, обратившейся с жалобой, и Сторонам Хартии, которые не вправе его публиковать. Доклад должен быть передан Парламентской Ассамблее Совета Европы и обнародован одновременно с резолюцией Комитета Министров или не позже чем через четыре месяца после его представления Комитету Министров (пункт 2 статьи 8).

На основе доклада Европейского комитета по социальным правам Комитет Министров большинством голосов принимает резолюцию. Если Комитет по социальным правам приходит к выводу, что Хартия применяется неудовлетворительным образом, Комитет Министров большинством в две трети голосов принимает рекомендацию в адрес соответствующей Стороны. В обоих случаях в голосовании принимают участие только представители государств, являющихся Сторонами Хартии (пункт 1 статьи 9).

По требованию Стороны Хартии, против которой подана жалоба, Комитет Министров в случае, когда доклад Европейского комитета по социальным правам поднимает новые проблемы, большинством в две трети голосов государств-участников Хартии может принять решение проконсультироваться с Правительственным комитетом (пункт 2 статьи 9).

Сторона Хартии в своем следующем докладе о применении ее положений, который она направит Генеральному секретарю Совета Европы в соответствии с ее статьей 21 Хартии, должна предоставить информацию относительно мер, принятых ею для выполнения рекомендации Комитета Министров (статья 10).

Согласно статье С пересмотренной Европейской социальной хартии, положения Дополнительного протокола к Европейской социальной хартии, предусматривающего систему коллективных жалоб, применяются и к обязательствам, установленным пересмотренной Хартией, для государств, ратифицировавших указанный Протокол (пункт 1). Государство, которое не связано данным Протоколом, может при сдаче на хранение своей ратификационной грамоты или документа о принятии или одобрении пересмотренной Хартии либо в любое другое время заявить посредством уведомления Генерального секретаря Совета Европы о принятии установленного Протоколом порядка контроля за соблюдением его обязательств в соответствии с данной Хартией.

4. В Рекомендации 1415 (1999) "Дополнительный протокол к Европейской конвенции о правах человека, касающийся основных социальных прав" Парламентская Ассамблея подчеркнула, что не может быть подлинной демократии без признания всех прав человека, включая социальные права (пункт 1). В связи с этим Ассамблея рекомендовала Комитету Министров призвать государства-члены Совета Европы:

(i) связать себя, на всех уровнях, обещанием обеспечить признание и непосредственное и практическое осуществление социальных прав;

(ii) принять законодательство, признающее за каждым определенный минимум основных социальных прав и гарантирующее возможность пользоваться ими;

(iii) подписать и ратифицировать соответствующие международные документы, в частности Европейскую социальную хартию и пересмотренную Европейскую социальную хартию и пересмотренный Европейский кодекс социального обеспечения;

(iv) безотлагательно ввести в действие законы и нормативные акты, необходимые для их реализации;

(v) усилить национальные юридические механизмы и процедуры, посредством которых отдельные лица могут добиваться защиты своих социальных прав в национальных судах (пункт 14).

Парламентская Ассамблея Совета Европы исходит из того, что экономические и социальные права - неотъемлемые аспекты человеческого достоинства и они несомненно являются правами человека, точно так же как гражданские и политические права. Эти две группы прав взаимозависимы и к ним нельзя относиться по-разному (пункт 2). В условиях укоренения демократии в Европе необходимо гарантировать большую эффективность и реальность социальных прав, заботиться об усилении существующих международных юридических инструментов, их обеспечивающих (пункт 9).

В связи с этим Парламентская Ассамблея неоднократно ставила вопрос о распространении на социально-экономические права режима юридической защиты, предусмотренного для гражданских и политических прав в рамках Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В Рекомендации 1354 (1998) "Будущее Европейской социальной хартии"⁵⁶Ассамблея, подчеркнув, что Европейский Суд по правам человека является ключевым органом, осуществляющим защиту прав человека и гражданина и человеческого достоинства, просила рассмотреть возможность переноса прав человека из Социальной хартии в Европейскую конвенцию по правам человека для усиления их юридического обеспечения. В Рекомендации 1415 (1999) "Дополнительный протокол к Европейской конвенции о правах человека, касающийся основных социальных прав" Парламентская Ассамблея отметила, что подобное расширение юрисдикции Европейского Суда по правам человека представляется наиболее действенным средством усиления защиты граждан европейских стран, дополняющим контрольный механизм Европейской социальной хартии, и гарантирует полное уважение государствами социальных прав (пункт 11).

По мнению Ассамблеи, целесообразно разработать и принять дополнительный протокол к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, посредством которого в нее будут включены определенные социальные права. Это будет способствовать укреплению социальной сплоченности, особенно в плане преодоления неравенства и защиты интересов наиболее уязвимых слоев населения (пункт 12).

Парламентская Ассамблея рекомендовала Комитету Министров осуществить исследования, с тем чтобы установить:

(i) какие из социальных прав, гарантированных конституциями государств-членов Совета Европы и подлежащих судебной защите, могли бы дополнить перечень прав, защищаемых Европейской конвенцией по правам человека;

(ii) какие из прав, предусмотренных Европейской социальной хартией, могут рассматриваться как подлежащие судебной защите и быть включены в Конвенцию о правах человека; а также

(iii) провести консультации с Европейским Судом по правам человека, для того чтобы выяснить, какие из социальных прав могут, исходя из его практики, рассматриваться как уже гарантируемые Конвенцией (пункт 15).

На основе этих исследований должен быть разработан дополнительный протокол к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, с тем чтобы гарантировать на первом этапе некоторые из следующих прав:

-  право на жилище;

-  право на базовую социальную и медицинскую помощь;

-  право на минимальный уровень дохода;

-  право на справедливую оплату труда;

-  право на регулярное и своевременное получение заработной платы, пенсий и социальных пособий;

-  право на справедливые и удовлетворительные условия труда, которые соответствуют представлениям о человеческом достоинстве (включая право на разумную продолжительность рабочего времени, ежегодный оплачиваемый отпуск, оплачиваемые официальные праздничные дни и период еженедельного отдыха);

-  право на здоровые и безопасные условия труда и на защиту от опасных и вредных для здоровья работ;

-  право на необходимое профессиональное обучение;

-  право на специальную защиту в случае прекращения работы (минимальный период письменного предупреждения об увольнении; право работников, увольняемых по иным основаниям, чем ненадлежащее исполнение своих обязанностей, на минимальную компенсацию; запрещение увольнения и прекращения работы по произвольным основаниям);

-  право работающих женщин, в том числе и на условиях самозанятости, на защиту в связи с беременностью и материнством;

-  запрещение использования труда детей, не достигших возраста окончания школы;

-  право инвалидов на приобщение к труду;

-  право на защиту от сексуальных домогательств на рабочем месте (пункт 15(iv)).

При этом Парламентская Ассамблея признает, что государствам-членам Совета Европы будет трудно сразу принять такие обязательства и считает, что необходимо постепенное движение в данном направлении и юридическая защита всех этих прав должна рассматриваться как долговременная цель (пункт 16).

---

¹  В данном контексте право на социальную защиту понимается широко, как право на получение от государства комплекса гарантий и услуг экономического, социального, культурного характера, обеспечивающих социальное благополучие человека.

²  Parliamentary Assembly. Recommendation 1415 (1999) Additional Protocol to the Convention on Human Rights Concerning Fundamental Social Rights. Text adopted by the Assembly on 23 June 1999 (21^st Sitting).

³  Committee of Ministers. Declaration on the Occasion of the 50^th Anniversary of the Universal Declaration of Human Rights. Adopted on 10 December 1998 (651 bis Meeting of the Ministers' Deputies).

⁴  Parliamentary Assembly. Recommendation 1487 (2000) Development of a New Social System. Text adopted by the Standing Committee, acting on behalf of the Assembly, on 9 November 2000.

⁵  Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М., 1998. С.23-24.

⁶  Eur. Court H. R. Pancenco v. Latvia, Decision of 28 October 1999.

⁷  Eur. Court H.R. Jazvinsky v. the Slovak Republic, Decision of 7 September 2000.

⁸  Eur. Court H.R. Jazvinsky v. the Slovak Republic, Decision of 7 September 2000.

⁹  Eur. Commission H.R. Application 5849/72, Muller v. Austria, Report of 1 October 1975. DR. 1976. No.3. P.25.

¹⁰  Eur. Commission H.R. Application 7407/76, X and Y v. Federal Republic of Germany. DR. 1976. No. 5. P. 161.

¹¹  Parliamentary Assembly. Recommendation 1415 (1999) Additional Protocol to the Convention on Human Rights Concerning Fundamental Social Rights. Text adopted by the Assembly on 23 June 1999 (21^st Sitting).

¹²  Eur. Commission H. R. Application 159/56, X v. Federal Republic of Germany. Yearbook. 1955-1957. No. 1. P. 202 (203).

¹³  Eur. Court H.R. Velosa Barreto v. Portugal, Judgment of 21 November 1995. Series A. No.334.

¹⁴  Van Dijk P., van Hoof G. J.H. Theory and Practice of the European Convention of Human Rights. The Hague, 1998. P. 525-526.

¹⁵  Eur. Court H.R. Chapman v. the United Kingdom, Judgment of 18 January 2001.

¹⁶  Данная правовая позиция была воспроизведена Судом в решениях по делам Биэд против Соединенного Королевства и Костер против Соединенного Королевства от 18 января 2001 года. См.: Eur. Court H.R. Beard v. the United Kingdom, Judgment of 18 January 2001; Coster v. the United Kingdom, Judgment of 18 January 2001.

¹⁷  Eur. Court H.R. National Union of Belgian Police v. Belgium, Judgment of 27 October 1975. Series A. No. 19. Para. 38. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т. 1. С. 81-102; Schmidt and Dahlstrom v. Sweden, Judgment of 6 February 1976. Series A. No. 21. Paras. 34, 36.

¹⁸  Eur. Court H.R. Gaygusuz v. Austria, Judgment of 16 September 1996. Reports. 1996-IV. Paras. 39-44; J. S. and Others v. Poland, Decision of 23 March 2000. Para.2.

¹⁹  Eur. Court H.R. Belgian Linguistic Case, Judgment of 23 July 1968. Series A. No.6. Para. 3.

²⁰  Eur. Court H.R. Belgian Linguistic Case, Judgment of 23 July 1968. Series A. No. 6. Para. 13.

²¹  Eur. Commission H.R. Application 10476/83, W. and K.L. v. Sweden, Decision of 11 December 1985. DR. 1986. No.45. P. 143; Application 7782/77, X v. the United Kingdom, Decision of 2 May 1978. DR. 1979. No. 14. P. 179.

²²  Eur. Court H.R. Airey v. Ireland, Judgment of 9 October 1979. Series A. No. 32. Перевод на русский язык см: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. С.271-287.

²³  Eur. Court H.R. Marzari v. Italy, Decision of 4 May 1999.

²⁴  Eur. Court H.R. L.C.B. v. the United Kingdom, Judgment of 9 June 1998. Reports. 1998-III; Erikson v. Italy, Decision of 26 October 1999; Skraskowski v. Poland, Decision of 6 April 2000; Powell v. the United Kingdom, Decision of 4 May 2000; Sieminska v. Poland, Decision of 29 March 2001.

²⁵  Eur. Commission H.R. Application 8224/78, Bonnechaux v. Switzerland, Report of 5 December 1978. DR. 1980. No. 18. P. 100; Lukanov v. Bulgaria, Decision of 12 January 1995. DR. 1995. No.80-A. P. 128-130; Eur. Court H.R. Herczegfalvy v. Austria, Judgment of 24 September 1992. Series A. No. 244; M.P. v. Poland, Decision of 25 May 1999; Kudla v Poland, Judgment of 26 October 2000; Keenan v. the United Kingdom, Judgment of 3 April 2001.

²⁶  Eur. Commission H.R. Application 13728/88, S. v. France, Decision of 17 May 1990; Eur. Court H.R. Powell and Rayner v. the United Kingdom, Judgment of 21 February 1990. Series A. No. 172. Перевод на русский язык см.: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. С. 659-667;Lopez Ostra v. Spain, Judgment of 9 December 1994. Series A. No.303-C. Перевод на русский язык см: Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т.2. С. 69-78; Guerra and Others v. Italy, Judgment of 19 February 1998. Reports. 1998-I.

²⁷  В аутентичных текстах Протокола на английском и французском языках используются соответственно термины "national... origin" и "l'origine nationale", которые в данном контексте означают государственное, а не этническое происхождение, то есть гражданство.

²⁸  Пересмотренная Социальная хартия содержит более широкий перечень прав, в том числе права, которые были сформулированы в Дополнительном протоколе к Европейской социальной хартии от 5 мая 1988 года (СЕД № 128), и некоторые новые права, а также закрепляет общий запрет дискриминации при их осуществлении.

²⁹  Parliamentary Assembly. Recommendation 1415 (1999) Additional Protocol to the Convention on Human Rights Concerning Fundamental Social Rights. Text adopted by the Assembly on 23 June 1999 (21^st Sitting).

³⁰  См.: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Указ. соч. С.24.

³¹  Eur. Court H.R. National Union of Belgian Police v. Belgium, Judgment of 27 October 1975. Series A. No. 19.

³²  См.: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Указ. соч. С.494.

³³  Например: "достижение и поддержание как можно более высокого и стабильного уровня занятости, имея в виду достижение полной занятости" (пункт 1 статьи 1 Социальной хартии, пункт 1 статьи 1 пересмотренной Социальной хартии).

³⁴  Например: "установить разумную продолжительность рабочего дня и рабочей недели и постепенно сокращать продолжительность рабочей недели в той мере, в какой это позволяют рост производительности труда и другие связанные с этим факторы" (пункт 1 статьи 2 Социальной хартии, пункт 1 статьи 2 пересмотренной Социальной хартии; "добиваться постепенного подъема системы социального обеспечения на более высокий уровень" (пункт 3 статьи 12 Социальной хартии, пункт 3 статьи 12 пересмотренной Социальной хартии); "содействовать деятельности или созданию служб, которые, используя методы социальной работы, способствовали бы благосостоянию и развитию как отдельных лиц, так и групп общества, а также их адаптации к социальной среде" (пункт 1 статьи 14 Социальной хартии, пункт 1 статьи 14 пересмотренной Социальной хартии); "применять действующие нормативные акты в либеральном духе" (пункт 1 статьи 18 Социальной хартии, пункт 1 статьи 18 пересмотренной Социальной хартии); "обеспечить либерализацию на индивидуальной или коллективной основе нормативных актов, регулирующих наем иностранной рабочей силы" (пункт 3 статьи 18 Социальной хартии, пункт 3 статьи 18 пересмотренной Социальной хартии).

³⁵  Например, достаточно либеральный режим пребывания трудящихся-мигрантов в соответствии с пунктом 2 статьи 19 Социальной хартии и пунктом 2 статьи 19 пересмотренной Социальной хартии.

³⁶  Обязательства, вытекающие из положений пунктов 1, 2, 3, 4 и 5 статьи 2, пунктов 4, 6 и 7 статьи 7, пунктов 1, 2, 3 и 4 статьи 10 Части II Европейской социальной Хартии; статей 2 и 3 Части II Дополнительного протокола к Европейской социальной хартии от 5 мая 1988 года; пунктов 1, 2, 3, 4, 5, и 7 статьи 2, пунктов 4, 6. и 7 статьи 7, пунктов 1, 2, 3 и 5 статьи 10 и статей 21 и 22 Части II пересмотренной Европейской социальной хартии.

³⁷  См.: Европейская социальная хартия. Справочник. М., 2000. С.221-222.

³⁸  С момента вступления в силу для соответствующей Договаривающейся Стороны положений пересмотренной Европейской социальной хартии, в отношении нее перестают действовать обязательства в соответствии Европейской социальной хартией и Дополнительным протоколом к ней, которыми данная Сторона была связана (пункт 2 статьи B пересмотренной Социальной хартией).

³⁹  См.: Европейская социальная хартия. Справочник. С. 35.

⁴⁰  См.: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Указ. соч. С.492.

⁴¹  Так называемый Туринский протокол.

⁴²  В соответствии со статьей 8 Протокола он должен вступить в силу на тридцатый день после того, как все Договаривающиеся Стороны Хартии выразят согласие быть связанными его положениями.

⁴³  См.: Европейская социальная хартия. Справочник. С. 31-32.

⁴⁴  Статья 25 Социальной хартии устанавливает, что Комитет состоит не более чем из семи членов. Туринский протокол увеличил его численность до девяти человек (статья 3). Комитет Министров в марте 1994 года принял решение об избрании Комитета по социальным правам в составе девяти человек. См.: Европейская социальная хартия. Справочник. С. 37.

⁴⁵  См.: Европейская социальная хартия. Справочник. С.41.

⁴⁶  См.: Там же. С. 98.

⁴⁷  См.: Там же. С. 102.

⁴⁸  См.: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Указ. соч. С. 550-554; Европейская социальная хартия. Справочник. С.41-45.

⁴⁹  При этом в голосовании участвуют только Стороны Хартии.

⁵⁰  В апреле 1993 года Комитет Министров согласился применять данные правила голосования до вступления в силу Туринского протокола. См.: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Указ. соч. С. 556.

⁵¹  См.: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Указ. соч. С.556-557.

⁵²  Подробнее о рекомендациях, принятых Комитетом Министров, см.: Европейская социальная хартия. Справочник. С. 49-53.

⁵³  Примеры реализации рекомендаций Комитета Министров см.: Европейская социальная хартия. Справочник. С. 111-112.

⁵⁴  Ранее на основании статьи 28 Хартии Генеральный секретарь Совета Европы передавал Парламентской Ассамблее заключения Комитета независимых экспертов и Ассамблея сообщала свое мнение по этим заключениям Комитету Министров. Сейчас ПАСЕ престала быть контрольным органом Хартии.

⁵⁵  Перечень данных организаций см.: Европейская социальная хартия. Справочник. С. 71-78.

⁵⁶  Parliamentary Assembly. Recommendation 1354 (1998) Future of the European Social Charter. Text adopted by the Assembly on 28 January 1998 (5^th Sitting).

Содержание