Юрий Берестнев,
заместитель начальника управления
Главного государственно–правового управления Президента Российской Федерации
Россия на рубеже двадцать первого века столкнулась с необходимостью коренного реформирования государственно-правовых институтов, которые складывались и шлифовались на протяжении многих десятилетий. Поиск своего места в новых реалиях мировой и европейской политики, радикальные экономические реформы, смена нравственных ценностей и психологических ориентаций - все это не могло не сказаться на правовой системе, обусловило серьезную переоценку большинства юридических концепций и традиционных подходов, на которых были воспитаны несколько поколений российских (читай - советских) юристов. Теперь перед ними возникла серьезная проблема выбора новых ориентиров. Несмотря на всю дискуссионность данного вопроса, представляется, что в обществе есть некое внутреннее понимание невозможности дальнейшего развития нашей правовой культуры вне общеевропейского контекста. Конечно, Россия - великая евроазиатская держава, значительная часть населения которой соотносит себя с восточными (кстати, тоже весьма различными) ценностями. Но исторически так сложилось, что российское государство последние триста лет все же больше тяготело к европейской цивилизации. И вот сейчас мы вновь стоим перед необходимостью восприятия европейского опыта функционирования правовой государственности.
Проявлением этих процессов стал возникший с конца 1980-х годов интерес к деятельности такой международной межправительственной организации, как Совет Европы. Будучи (наряду с Европейским Союзом) одной из наиболее значительных и авторитетных организаций на Европейском континенте, имея в качестве основной задачи интеграцию различных европейских стран на единой основе, каковой выступают в первую очередь права человека и принципы правового государства, Совет Европы к концу столетия оказался едва ли не единственной в Европе организацией, где Россия имеет равное с другими странами право голоса и достаточный авторитет, чтобы к ее мнению прислушивались1.
Шесть лет, прошедших после столь трудно давшегося нашей стране вступления в Совет Европы2, - достаточный срок для того, чтобы разобраться, что полезного несет в себе членство в этой организации и насколько эффективно мы используем ее преимущества.
Ограничимся лишь чисто правовым аспектом этого вопроса - взаимодействием между российской правовой системой и правом Совета Европы. Надо сказать, что данная проблема вплоть до самого последнего времени мало привлекала внимание российских исследователей. Весьма редки серьезные научные публикации на эту тему. В то же время всего лишь за шесть лет под влиянием права Совета Европы российское право претерпело серьезную эволюцию.
Совет Европы основан в 1949 году и к настоящему времени объединяет 44 государства. В соответствии с Уставом, подписанным в Лондоне 5 мая 1949 года, Совет Европы концентрирует свою деятельность на проблематике защиты прав человека, правового, гуманитарного сотрудничества, взаимодействия в социальной сфере, в области культуры, распространения информации и охраны природы. Устав Совета Европы уточняет, что эти цели будут достигаться в том числе и путем заключения международно-правовых договоров (конвенций и соглашений). В рамках Совета Европы разработано около 200 многосторонних конвенций, соглашений и протоколов. Эти документы эквивалентны приблизительно 100 тысячам двусторонних соглашений и, соответственно, вносят огромный вклад в процесс унификации правовых норм на Европейском континенте.
Большинство конвенций Совета Европы имеют открытый характер, то есть к ним могут присоединяться любые государ-ства, в том числе и не являющиеся членами данной организации. Однако при этом им необходимо получить "приглашение" Комитета Министров Совета Европы. Такой возможностью в свое время воспользовался Советский Союз, ставший участником Европейской культурной конвенции 1954 года, Европейской конвенции об охране археологического наследия 1969 года и некоторых других. Российская Федерация в качестве государства - продолжателя Союза ССР "унаследовала" участие в этих конвенциях.
Кроме того, нормативную базу права Совета Европы составляют резолюции и рекомендации его высших органов: Комитета Министров, Парламентской Ассамблеи и Конгресса местных и региональных властей Европы. Особое значение имеет практика Европейского Суда по правам человека.
Еще до формального вступления в Совет Европы в России стали осознавать существенные различия между ее законода-тельством и правоприменительной практикой и так называемыми европейскими стандартами, под которыми понимаются правовые принципы, содержащиеся в международно-правовых документах, разработанных в рамках Совета Европы. Было необходимо устранить противоречия между российскими законами и основополагающими документами Совета Европы, в первую очередь Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, совершенствовать правоприменительную практику. Кроме того, требовался мониторинг законотворческого процесса, чтобы обеспечить соответствие законопроектов нашим международно-правовым обязательствам.
Здесь важно уточнить само понятие "европейские стандарты". В частности, общеевропейское значение имеют лишь стандарты Совета Европы. Право Европейского Союза безусловно представляет для нас большой интерес, но пока чисто академический. Европейский Союз не является универсальной международной организацией, даже в рамках Европейского континента. Перспектива участия в нем Российской Федерации пока неопределенная, и ориентироваться на его эталоны нам еще рано.
С проблемой несоответствия своего внутреннего права "европейским стандартам" столкнулись все постсоветские страны Центральной и Восточной Европы. Первый путь ее решения условно можно назвать "венгерским".
Венгрия, приняв в конце 1980-х годов принципиальное решение о вступлении в Совет Европы, стала "подтягивать" свою правовую систему и правоприменительную практику под те требования, которые выдвигала эта международная организация, и уже после одобрения Советом Европы всех произведенных корректив национального законодательства подала заявку на вступление в его члены и ратифицировала Конвенцию о защите прав человека и основных свобод.
Большинство других государств действовали иначе: они настойчиво доказывали, что, несмотря на "отдельные недостатки", в целом их правовые системы вполне соответствуют "европейским стандартам", поэтому их следует сначала принять в "сообщество признанных демократий", а уже потом помогать им подтягиваться до уровня передовых стран. Однако после того, как они становились членами Совета Европы, энтузиазм в проведении реформ быстро шел на убыль, а бесконечные затяжки и проволочки оправдывались "объективными" трудностями.
В Российской Федерации, к сожалению, "венгерский вариант" тоже не состоялся. Лишь после формального вступления в Совет Европы началась, хотя и очень медленно и бессистемно, работа по корректировке российских законов и подзаконных актов, их "подгонка" под "европейские стандарты".
Первые шаги в этом направлении были сделаны в связи с реализацией обязательств, вытекающих из условий приема России в Совет Европы и зафиксированных в Заключении Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 193 (1996) по заявке России на вступление в Совет Европы3. В принципе, согласно Уставу Совета Европы, это Заключение не имеет для Российской Федерации обязательной силы, однако оно является приложением к Резолюции Комитета Министров Совета Европы №(96)2 "Приглашение Российской Федерации стать членом Совета Европы"4, имеющей обязательную силу, и российские власти, подписывая документы о вступлении в Совет Европы, фактически обязались выполнять данные условия.
Первоочередные мероприятия, связанные с вступлением России в Совет Европы, были определены в Распоряжении Президента Российской Федерации от 13 февраля 1996 года № 66-рп5. Распоряжением предусматривалось присоединение России к основополагающим актам Совета Европы - его Уставу, Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и Протоколам к нему, Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколам к ней, а также к Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, Европейской хартии местного самоуправления.
В дальнейшем внимание уделялось как оценке и корректировке действующих нормативных актов, так и экспертизе законо-проектов, находящихся на различных стадиях разработки и принятия. Наиболее эффективной, как показала практика, является экспертиза законопроекта, принятого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении. По ее итогам Президент Российской Федерации направляет в Государственную Думу свои предложения и поправки, в значительной степени учитывающие мнение экспертов Совета Европы. Разумеется, использование результатов экспертиз не предполагает механического переноса всех замечаний в текст поправок, предлагаемых от имени Президента. Хотя экспер-тиза и проводится Советом Европы, сама организация не связана мнением привлеченных ею экспертов. Поэтому возможно, что норма, сформулированная на базе предложений конкретного европейского эксперта, окажется неприемлемой для Совета Европы. Кроме того, часть замечаний экспертов бывает обусловлена недостаточным знанием и пониманием нюансов россий-ского права. Все возникающие в связи с этим проблемы обычно дополнительно обсуждаются с экспертами и легко решаются.
В 1997 году по заказу Совета Европы группой российских ученых-юристов был подготовлен объемный доклад "Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и законодательство и правоприменительная практика Российской Федерации". Данное исследование способствовало формированию у российских юристов понимания необходимости внесения существенных изменений в действующее законодательство. Основные претензии касались норм уголовного процесса. Это обстоятельство сыграло не последнюю роль в принятии руководством страны решения о направлении на экспертизу в Совет Европы проекта нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.
29 марта 1998 года Президент Российской Федерации утвердил План подготовки в 1998 году первоочередных законо-проектов для приведения законодательства Российской Федерации в соответствие с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод. Данный План в значительной мере базировался на выводах упомянутого исследования. Во исполнение Плана, а также последовавших за ним дополнительных поручений Президента соответствующие федеральные органы исполнительной власти при участии Верховного Суда Российской Федерации и Генеральной прокуратуры разработали ряд проектов федеральных законов. Многие их предложения вошли в Федеральный закон от 20 марта 2001 года № 26-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод"6. Этим Законом предусматривается внесение изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" и Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях7.
Большинство проблем было связано с положениями уголовно-процессуального законодательства. Значение нового Уголовно-процессуального кодекса для становления в нашей стране правового государства трудно переоценить. Президент Российской Федерации обратился через Министерство иностранных дел в Совет Европы с просьбой провести экспертизу проекта УПК. Такая экспертиза была завершена в 1999 году и Президент направил в Государственную Думу дополнитель-ные предложения по совершенствованию этого важнейшего законопроекта. Новый Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации был принят в конце 2001 года8. Уголовно-процессуальный кодекс предусматривает возможность отмены вступивших в законную силу приговоров, определений и постановлений суда и возобновления производства по уголовному делу при наличии новых обстоятельств, к числу которых отнесено установление Европейским Судом по правам человека нарушения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении судом Российской Федерации уголовного дела (часть 4 статьи 413).
Отдельные законодательные новации встретили активные возражения со стороны ряда министерств и ведомств. Осо-бенное сопротивление вызвало предложение пересмотреть формулировку статьи 13 Закона "О милиции", допускающей применение физической силы для пресечения административных проступков. В докладе 1997 года эксперты сочли это несовместимым с требованиями статьи 3 (запрещение пыток) Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Выдвигались и другие возражения.
Для преодоления серьезных разногласий концептуального характера между представителями различных федеральных органов государственной власти было принято решение наиболее спорные вопросы вновь передать в Совет Европы для дополнительного изучения. Так, Закон Российской Федерации "О милиции", заключение на который представили юристы из Швейцарии и Великобритании - Стефан Трексель и Сильвия Казале, получил позитивную оценку. Отмечая высокое юридико-техническое качество текста данного Закона, эксперты Совета Европы указали на необходимость неукоснительного соблюдения на практике содержащихся в нем норм. Сильвия Казале, избранная впоследствии Председателем Европейского комитета против пыток, подчеркнула, что действие соответствующих правовых гарантий должно обеспечиваться на самой ранней стадии задержания (это не нашло адекватного отражения в тексте упомянутого Закона). Кроме того, ог-раничения на использование силы сформулированы в Законе недостаточно конкретно, и здесь допускаются слишком ши-рокие пределы усмотрения. Стефан Трексель в свою очередь указал, что Закон "О милиции" не противоречит сколь-либо серьезным образом духу и букве Конвенции о защите прав человека и основных свобод и регламентирует деятельность милиции в соответствии с ее требованиями.
Была проведена дополнительная экспертиза и другого Федерального закона - "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних". Ее осуществили директор Института прав человека Университета г. Або (Финляндия), профессор Мартин Шейнин и уже упоминавшаяся Председатель Европейского комитета против пыток, профессор Сильвия Казале (Великобритания). По их мнению, ряд положений Закона противоречит требованиям Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также Конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания. Так, например, эксперты Совета Европы справедливо указали на отсутствие в Законе четкой регламентации оснований для лишения свободы несовершеннолетних, что на практике может привести к грубым нарушениям статьи 5 Конвенции (право на свободу и личную неприкосновенность).
По итогам дополнительной экспертизы летом 2000 года Президентом Российской Федерации было дано поручение соответствующим министерствам и ведомствам подготовить предложения по внесению необходимых корректив в российское законодательство. Министерство юстиции Российской Федерации при участии других заинтересованных министерств и ведомств разработало соответствующий законопроект, который предварительно обсуждался с европейскими экспертами. Однако из-за позиции Генеральной прокуратуры, постоянно выдвигающей все новые и новые замечания по проекту, он до сих пор не согласован и не внесен Президентом Российской Федерации в Государственную Думу.
Таким образом, работа по приведению российского законодательства в соответствие с "европейскими стандартами" хотя и медленно, но идет. Прецедентный характер решений Европейского Суда, которые Российская Федерация обязалась соблюдать, предопределяет необходимость "сверки" российских правовых норм и европейского понимания соответствующих прав и свобод человека. Сегодня на повестке дня стоит вопрос о создании институционального механизма мониторинга законопроектной деятельности на предмет проверки соответствия российских законопроектов "европейским стандартам", в первую очередь Конвенции о защите прав человека и основных свобод и практике Европейского Суда по правам человека. Это позволит избежать новых жалоб в Европейский Суд от российских граждан. Соответствующая функция закреплена Указом Президента9 за Уполномоченным Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека и уже реализуется им на практике.
Нельзя не сказать и еще об одной очень важной проблеме - доступности для российских граждан информации о праве Совета Европы. Соответствующие нормативные документы в Российской Федерации мало издаются. Большинство очень важных рекомендаций Комитета Министров Совета Европы даже не переведены на русский язык и, таким образом, абсолютно недоступны российским правоприменителям, не говоря уже о простых гражданах.
Право Совета Европы - самостоятельная и единая для 44 европейских государств правовая система - к сожалению, пока мало изучено и явно недооценивается в России. Хочется надеяться, что настоящее издание, подготовленное Институтом права и публичной политики при поддержке Фонда правозащитных проектов Министерства иностранных дел Великобритании и Института "Открытое общество", внесет свой посильный вклад в заполнение имеющегося информационного вакуума.
1 Ни в коем случае не умаляя роль Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, не имеющей, кстати, интеграционных задач, следует признать, что Совет Европы сегодня обладает значительно большим политическим и особенно правозащитным ресурсом.
2 Российская Федерация стала полноправным членом Совета Европы 28 февраля 1996 года.
3 Parliamentary Assembly. Opinion No. 193 (1996) 1 on Russia's Request for Membership of the Council of Europe. Text adopted by the Assembly on 25 January 1996 (7th Sitting).
4 Committee of Ministers. Resolution 96 (2) Invitation on the Russian Federation to Become a Member of the Council of Europe. Adopted on 8 February 1996 (557th Meeting of the Ministers' Deputiies).
5 СЗРФ. 1996. №8. Ст.743.
6 СЗ РФ. 2001. №13. Ст. 1140.
7 В декабре 2001 года в России был принят новый Кодекс об административных правонарушениях (СЗ РФ. 2002. № 1 (1 ч.). Ст. 1).
8 СЗ РФ. 2001. №52 (1 ч.). Ст.4921.
9 Указ Президента Российской Федерации от 29 марта 1998 года №310 "Об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека" // СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1540.
|
